MERCOSUR: INTEGRACIÓN Y EL PROBLEMA SOCIAL Luís Carlos Delorme Prado1 Leonardo Weller2 SUMARIO 1. INTRODUCCIÓN: LAS EXPERIENCIAS DE INTEGRACIÓN EN EL CONO SUR 1.1 - Región del Plata: Época y Lugar donde se dio el Encuentro de las Colonizaciones Portuguesa y Española 1.2- Las Relaciones Económicas entre Brasil y Argentina, y los Orígenes de la Integración en el Cono Sur 2 - ORÍGENES DEL MERCOSUR 2.1 - Aproximaçión Comercial Brasil-Argentina 2.2 - Las Negociações del Tratado de Asunción 2.3 - Mercosur: Instituciones y Estructura 3 - LA IMPLEMENTACIÓN DEL MERCOSUR 3.1 - El Apogeo: Reducción de las Barreras Arancelarias 3.2 - Apogeo y Crisis: el Problema de la Coordinación Macroeconómica 3.3 - El Mercosur y el Mundo 4 - INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y POLÍTICA SOCIAL EN EL MERCOSUR 4.1 - Los Países del Mercosur: Una Comparación 4.2 - Convergencia Social y Económica en el Mercosur 5 - CONCLUSIÓN: EL FUTURO DEL MERCOSUR BIBLIOGRAFÍA 1. INTRODUCCIÓN: LAS EXPERIENCIAS DE INTEGRACIÓN EN EL CONO SUR 1.1- Región del Plata: Época y lugar donde se dio el encuentro de las colonizaciones Portuguesa y Española Durante dos siglos y medio las colonizaciones ibéricas, portuguesa y española, se desarrollaron en la América del Sur de espaldas una de la otra. La enorme riqueza de las colonias españolas provenía de la extracción minera. El corazón del Imperio Español era el altiplano. Metales preciosos, como la plata principalmente, constituían su riqueza. Los primeros polos de crecimiento situados en el Alto Perú y el Potosí, donde hoy es Bolivia, tuvieron como base la minería, actividad que contribuyó también para viabilizar la ocupación permanente de Chile y del norte de Argentina, cuyas economías giraban en torno de este mercado. El Centro administrativo de toda esa economía era la ciudad de Lima. Fue sólo en el siglo XVIII, con la decadencia de la actividad minera, que el equilibrio regional de la actividad comercial desplazó los centros de cultura andina tanto para las regiones habitadas anteriormente por tribus nómadas como para el gran puerto atlántico de Buenos Aires. Así, en 1776 con la creación del Virreinato del Río de la Plata, Buenos Aires se convirtió en la capital de una región que hoy es ocupada por Argentina, Uruguay, Paraguay y Bolivia. La ocupación portuguesa en Brasil se basó principalmente en la agricultura y la actividad extractiva hasta el hallazgo de oro en la región de Minas Gerais. A pesar de haber expandido enormemente su territorio desde la época del descubrimiento hasta el tratado de Madrid, en 1750, la penetración portuguesa en el interior del inmenso territorio brasileño tan sólo creó unas pocas villas de población reducida. La expansión territorial portuguesa fue posible debido a la ausencia de españoles en esas vastas regiones, que hasta hoy se caracterizan por su poca importancia económica. El encuentro frente a frente entre portugueses y españoles sólo se dio en la región del Plata. Antes de la creación del nuevo Virreinato, las relaciones entre los dos imperios se realizaban por la "puerta del fondo". La Colonia de Sacramento era una base de contrabando y Buenos Aires era todavía la periferia del Imperio. La ascensión de Buenos Aires hizo posible que el imperio se desplazase hacia el Atlántico y se encontrase de frente con la gran colonia portuguesa. Buenos Aires pasó a afianzarse en el comercio y en la Guerra. La independencia de las colonias españolas en la América, después de la invasión de España por Napoleón, desagrega el Virreinato del Río de la Plata. Paraguay, Bolivia y finalmente Uruguay siguen sus propios caminos. La ciudad de Buenos Aires, en conflicto constante con la Provincia, supera las dificultades y lleva a la creación de Argentina. Brasil es un actor importante en el Virreinato del Río de la Plata. Adversario y al mismo tiempo aliado de ese país, Brasil asiste vívidamente a la formación de las nuevas repúblicas del Cono Sur. Cooperación y conflicto serán las marcas registradas de esta única región americana en que las dos colonizaciones ibéricas vivieron en una continua competición. 1.2 - Las Relaciones Económicas entre Brasil y Argentina y los Orígenes de la Integración en el Cono Sur Dos de las tres mayores economías latinoamericanas se encontraron en el Cono Sur. El éxito económico argentino se basó en un modelo agrario exportador extremadamente próspero durante el período de 1870-1930, que sin embargo se mostró poco dinámico a partir de la Segunda Guerra Mundial. Brasil, en contrapartida, fue el país latinoamericano en el cual el proceso de substitución de importaciones registró los mejores resultados. El modelo agroexportador argentino fue un éxito incontestable. En 1880, la renta per capita argentina era un poco mayor que el doble de la brasileña; llegando a ser 4.5 veces mayor en 1913. En ese período Argentina redujo expresivamente su sector de subsistencia, tornándolo en términos relativos mucho menor que el brasileño. La educación básica en Argentina, a pesar de ser bien inferior a la de Canadá y Australia, era significativamente superior a la de Brasil. En 1914, la población analfabeta argentina con edad igual o superior a catorce años era de 36%. En 1920, la tasa de analfabetismo brasileña era comparativamente del orden de 65%3. A diferencia de Argentina, Brasil en el siglo XIX tuvo un desempeño económico mediocre. Durante el siglo XIX las exportaciones per capita brasileñas en libras corrientes crecieron tan sólo 0.6% al año. En las tres primeras décadas del siglo XIX las exportaciones per capita cayeron 1.1% al año. No obstante haber registrado una recuperación entre las décadas del 30 y 40, las exportaciones sólo retornaron al nivel de inicios del siglo en la mitad del siglo XIX. Ya en la segunda mitad de aquel siglo las exportaciones per capita crecieron a una tasa media anual de 1.2%. Este desempeño, a pesar de elevado cuando comparado al período anterior, fue insuficiente para producir el impacto transformador que el comercio exterior generó en Argentina, o en otros países de colonización reciente, como Australia y Canadá. El crecimiento del comercio exterior brasileño en este período fue inferior a la tasa media de crecimiento per capita del comercio exterior mundial en el siglo XIX que fue de 2.9% al año y bien inferior a la tasa de expansión del comercio exterior per capita mundial en su período de aceleración máxima, de 4.3%, entre 1840-18704. En Brasil y Argentina la producción de bienes exportables estaba en maños de compañías nacionales, no obstante el comercio exterior de ambos países ser realizado en su gran mayoría por empresas y empresarios extranjeros. Solamente en el siglo XX, especialmente después de la Primera Guerra Mundial, se observó una disminución en la distancia del nivel de desarrollo entre Brasil y Argentina. El desempeño extraordinario de las exportaciones de café en el oeste "paulista" tuvo un importante impacto regional, funcionando como un motor propulsor de la industrialización. A pesar de que al final de la década de 1920 ambos países dependiesen extensivamente de las importaciones para atender a su demanda interna de productos importados, Brasil ya contaba con una base industrial significativamente superior a la de Argentina, en algunos productos. Por ejemplo, en el sector textil Brasil atendía en ese período a más de dos tercios del mercado doméstico, mientras que en Argentina este sector era todavía predominantemente de origen extranjera. Aún así, Buenos Aires continuaba siendo el principal centro industrial del continente y muchas de las empresas industriales porteñas eran grandes en tamaño. El mayor consumo local compensaba la diferencia de población entre Argentina y Brasil. La producción industrial argentina, sin embargo, se derivaba principalmente de su actividad exportadora. Poco antes de la Primera Guerra Mundial la demanda de carne en Europa amplió enormemente el mercado para los dueños de estancias y frigoríficos argentinos. Pero, a partir de la década de 1920 el ritmo del crecimiento de las exportaciones disminuyó. Tal hecho puede ser explicado por las dificultades económicas de su mayor mercado, el Reino Unido. Argentina no respondió a la desaceleración de sus exportaciones con la diversificación de sus productos exportables, como lo había hecho Canadá, país competidor y en muchos aspectos "similar" a la nación porteña. Argentina mantuvo la composición de sus exportaciones, con los mismos productos tradicionales: carne, cueros, lana y cereales. A diferencia de Canadá, que durante esta década fijó una política arancelaria proteccionista, Argentina se mantuvo firme en una política estricta de libre comercio, usando las tarifas de exportación exclusivamente para fines fiscales. El excepcional desempeño de la economía argentina en los cincuenta años comprendidos entre las décadas de 1870 y 1920 no llegó a repetirse en el período posterior a 1930. Argentina mostró poca flexibilidad para alterar un modelo que se había agotado con la Gran Depresión, llevando por lo menos quince años más que Brasil para iniciar una política de industrialización deliberada. Mientras en Brasil la Revolución de 1930 redujo el poder de la vieja oligarquía agroexportadora, y lentamente inició a moverse en dirección a un apoyo mayor para las iniciativas industriales, la revolución de setiembre de 1930 en Argentina instaló en el poder a los grupos políticos conservadores, defenestrados por los radicales en 1916. La crisis mundial en la década de 1930 amenazó el modelo exportador argentino, que se basaba en la extraordinaria fertilidad de las Pampas y en su relación privilegiada con Gran Bretaña. Por otro lado, durante la crisis, este país prefirió privilegiar el comercio con sus dominios: Canadá, Australia, Nueva Zelandia e India, en detrimento de las exportaciones argentinas. La respuesta fue una gestión diplomática que resultó en la firma del tratado Roca-Runciman, el cual concedía grandes ventajas al capital británico para inversiones en el país. Sin embargo, ni aún así las exportaciones argentinas recuperaron el antiguo dinamismo. A partir de 1930 el mercado interno empezó a absorber porcentajes cada vez mayores de la producción rural oriunda de la región pampeana. Si antes de 1930 la demanda mundial de productos agropecuarios de la zona temperada era elevada y en continua expansión, a partir de la crisis mundial la retracción de la demanda internacional, las prácticas proteccionistas y la formación de bloques obligó a Argentina a negociar para exportar sus productos, lo que restringió su libertad en el campo de las políticas comerciales internas. La crisis redujo también las entradas de inversión internacional, con repercusiones profundas en el nivel de ocupación e ingreso doméstico. El ingreso per capita disminuyo después de 1929 en más de 1/5, y sólo llegó a alcanzar el nivel anterior a la crisis, en 1946. De otro lado, por más de tres décadas el poder de compra de las exportaciones no volvió a alcanzar el nivel conseguido en el período de 1925-29. Las exportaciones que en ese quinquenio representaban 25% del PIB, oscilaron después en la década de 1950 en menos de 1/10 del PIB. (Ferrer, 1981, pág. 188). Con la retirada del régimen conservador en 1943 y la ascensión de Perón en 1946 Argentina adoptó una política radicalmente nacionalista. En el primer gobierno peronista se elaboró un plan quinquenal y se implementaron varias medidas consideradas requisitos para su cumplimiento, tales como la reglamentación de la actividad bancaria, la creación del Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) y la nacionalización de los servicios públicos.(Dromi, 1996, pág. 13). La dependencia argentina al mercado Europeo trajo como consecuencia problemas difíciles de ser superados. El país mantenía superávit con Europa y déficit con los EE.UU. El país necesitaba dólares, pero sólo recibía libras esterlinas, francos franceses o lira, monedas que no podían ser intercambiadas por dólares americaños, en la difícil coyuntura presente en tiempos de posguerra. La situación se agravaba debido a la acción norteamericana de imponer barreras a las exportaciones argentinas, en parte como represalia a la neutralidad durante la guerra, en parte debido a su política proteccionista. Durante el gobierno de Perón la gestión económica quedó claramente subordinada a su estrategia política. Basada en una política externa independiente, en la intervención estatal y en la nacionalización de empresas extranjeras, el programa peronista no obtuvo resultados espectaculares. La destitución de Perón en 1955 trajo de vuelta los conservadores al poder, quienes rápidamente revertieron las políticas económicas anteriores. En Brasil, el período de 1930-1955 se caracterizó por un continuo crecimiento económico, con excepción del inicio de la primera década durante la Gran Depresión. La tasa media de crecimiento del PIB fue de 4.8% al año, más del doble de la tasa equivalente argentina de 2.3% al año. Los gobiernos de Getúlio Vargas e inclusive el parco gobierno de Dutra obtuvieron resultados económicos superiores a los argentinos. Las relaciones internacionales brasileñas, incluso cuando Getúlio Vargas entraba en choque con intereses de las grandes potencias, demostraron siempre competencia y capacidad de realizar hábiles negociaciones. Brasil participó en la creación del FMI y del Banco Mundial, fue parte contratante en la creación del GATT y participó activamente de las primeras rondas de negociación. Argentina, por el contrario, sólo ingresó en las organizaciones de Bretton Woods en 1956, y demoró también para ingresar en los sistemas multilaterales de comercio. Las diferencias económicas y políticas entre Brasil y Argentina no impidieron que estos países tuviesen una participación importante en todas las experiencias de integración sudamericanas. La primera de ellas se originó de un Grupo de Trabajo para el Mercado Regional Latinoamericano, creado por el Comité de Comercio de la CEPAL en 1957. Las actividades de este grupo culminaron, tres años más tarde, en la primera intención formal de integración económica entre los países latinoamericaños en el siglo XX, la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio). Por la primera vez representantes de países latinoamericaños discutían seriamente una propuesta de integración económica. Los antiguos sueños de cooperación entre los pueblos de la región, parecían haberse transformado de una fantasía irrealista, en un proyecto pragmático, fundado en intereses recíprocos. En este proceso, los dos mayores países del Cono Sur, Argentina y Brasil, dejaron de lado los resquicios de la vieja rivalidad y colaboraron intensamente. En enero de 1960, fue creada por el Tratado de Montevideo la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio), tratado suscrito por Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela. Posteriormente, ratificaron el acuerdo Colombia, Ecuador y Bolivia. Este tratado fue inspirado en el acuerdo que creó en 1953 la Comunidad Europea del Carbón y del Acero, y pretendía que hasta 1973 sus países miembros elaborasen una lista de productos que no estarían sujetos a barreras comerciales dentro de la región. En la década de 1960 la Guerra Fría se intensificó en la América Latina. La revolución cubana, la crisis de los misiles, la postura más aguerrida de los movimientos de izquierda latinoamericaños, fueron algunos de los hechos que contribuyeron para una posición más dura de los EE.UU. en apoyo a grupos conservadores de la región. En este clima, la región fue sacudida por Golpes de Estado y las disputas ideológicas movilizaron las energías nacionales. Experiencias de políticas externas independientes fueron interrumpidas por la inestabilidad política de la región, como por ejemplo la renuncia de Janio Quadros y la destitución de Arturo Frondizi. El grado menor de colaboración entre las dos mayores economías sudamericanas contribuyó para que las negociaciones en la ALALC perdiesen fuerza a partir de 1965 y se estagnasen por completo en la década de 1970. Entre los factores que ocasionaron tal parálisis se puede destacar la noción, común entre los gobiernos de los países miembros en la época, de que el mercado interno era un activo estratégico que sólo debería ser colocado a disposición de los otros países con mucha cautela. Por esa ocasión, a pesar del proceso de substitución de importaciones, la región continuaba exportando esencialmente productos primarios o poco procesados, con elasticidades-renta notablemente bajas. En la práctica, los vecinos latinoamericaños se veían unos a los otros más como competidores que como socios. En los últimos años de la década de 1960 y en la década de 1970 se verificó una gran diferencia en las tasas de crecimiento del Brasil y de los otros países del Cono Sur. Brasil desarrolló un conjunto de políticas basadas en el estímulo a la industrialización acelerada, en una política de diversificación de las exportaciones, que mantuvo una tasa elevada de crecimiento económico, aún después de la eclosión de la crisis del Petróleo en 1973. La estrategia brasileña para enfrentar la crisis mundial fue completar su proceso de substitución de importaciones, con énfasis en la industria de insumos básicos y bienes de capital. Éste fue un período en que las exportaciones brasileñas tuvieron un desempeño notable: saltaron de 2.7 mil millones de dólares, en 1970, para 20.13 mil millones de dólares, en 1980, lo que implica en una tasa media anual de crecimiento del orden de 22%. (Prado, 1999, pág. 183) Los otros países del Cono Sur no tuvieron el mismo desempeño. Durante estos años, Argentina presentó un conjunto de políticas diferenciadas y contradictorias. Después de un tumultuoso período bajo el gobierno militar entre 1966-73, los Peronistas volvieron al poder. Entretanto, el retorno de Perón, no tuvo el brillo de otrora. La tragedia peronista tomó la forma de una enorme farsa, donde no faltó la ascensión de su reciente esposa María Estela Martinez a la presidencia, después de su muerte, y el poder de la figura siniestra y folclórica de José Lopez Rega. En marzo de 1976 asumiría el gobierno, nombrado por una junta militar, el general Jorge Rafael Videla, quien se mantuvo en el cargo hasta 1981, cuando fue substituido por el General Marcelo Viola, que luego a seguir pasaría el gobierno para el general Leopoldo Fortunato Galtieri. La existencia de gobiernos militares en Argentina, así como en Brasil, contribuyó para el fracaso de la ALALC, en la medida que estos tendían a una postura de desconfianza, y en el caso argentino, de enfrentamiento regional5 . Durante la administración Videla, Argentina emprendió una política fuertemente liberal, un modelo similar al que estaba siendo practicado en Chile y Uruguay en ese mismo período. Debe observarse que estas políticas se implementaron en la Argentina antes de ganar la legitimidad internacional obtenida en la década de 1980, después de los gobiernos Reagan y Thatcher. El diagnóstico realizado apuntó como causa de los problemas económicos argentinos el abandono del modelo exportador y de la economía abierta que caracterizaron a este país hasta la gran depresión, en 1929. En ese sentido, el gobierno emprendió un conjunto de reformas en tres etapas: la primera (entre abril de 1976 y mayo de 1978) de control de salarios y cambio valorizado; la segunda (1978-81) de reducción de la inflación mediante el control del tipo de cambio, aprovechando la disponibilidad de capital externo y una mayor apertura financiera; y una tercera (1981-83) donde el creciente endeudamiento y la imposibilidad de sostener la tasa de cambio llevaron a una crisis financiera con la bancarrota de bancos y reducción de reservas internacionales. Los países de la región, en especial Brasil y Argentina, vivieron intensamente la crisis de la deuda de la década de 1980. Entretanto, el endeudamiento brasileño correspondió a un incremento de la capacidad productiva que completó el proceso de industrialización, con la formación de una industria diversificada e integrada. El endeudamiento argentino fue en gran parte resultado de la política del ministro Martinez de Hoz (1977-80), que trató de liberalizar las importaciones y mantener el tipo de cambio valorizado para controlar la inflación y aumentar la productividad a través de la exposición de las empresas domésticas a la competición internacional. El fracaso de esta política económica vendría a anticipar en dos décadas el revés de su reedición en Brasil y Argentina, a fines de la década de 1990. La deuda externa en este caso fue la contrapartida de un déficit en cuenta corriente, el cual no fue resultado de la importación de materias primas o bienes de capital, sino del aumento de la importación de bienes de consumo y servicios consumidos en el exterior, lo que contribuyó para la quiebra o el cierre de empresas e industrias domésticas. En 1980, después de reconocer el fracaso del proyecto de integración latinoamericano en la ALALC, los países pertenecientes a dicha asociación trataron de retomar el proceso y reformularlo. Se reconocía que el carácter excesivamente ambicioso de la ALALC había sido una de las causas de su fracaso, y que era necesario crear un acuerdo más flexible. Esto se concretó con la creación de la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración). La ALADI fue creada por el Tratado de Montevideo, el 12 de agosto de 1980, y ratificada por los mismos países que integraban la ALALC. Estas dos asociaciones se distinguen entre sí principalmente en lo referente a sus pretensiones. En vez de delinear como objetivo una zona de libre comercio, como lo hizo la ALALC, la ALADI propuso la creación de una zona de preferencia económica. Su intención primordial era facilitar las integraciones bilaterales, las cuales podían servir de base para la integración plurilateral en el continente. Los acuerdos firmados en el ámbito de la ALADI se dividían en dos grupos: los Acuerdos de Alcance Parcial, de carácter bilateral entre países miembros; y los Acuerdos de Alcance Regional, en los cuales todos los integrantes participan. En el segundo grupo se destacan los siguientes acuerdos: Preferencia Arancelaria Regional, que propone la reducción arancelaria entre los países integrantes teniendo como referencia las tarifas impuestas a los productos de países no miembros; Nómina de Apertura de Mercados, la cual visa condiciones más favorables a los países miembros de menor desarrollo económico relativo; y Cooperación e Intercambio de Bienes en las Áreas Cultural, Educacional y Científica. Desde el punto de vista de integración comercial, el fracaso de las iniciativas centradas en la ALALC y ALADI puede ser expreso por los siguientes datos: la proporción de lo que los países miembros comercializaban entre sí en relación a lo que comercializaban con el resto del mundo aumentó, entre 1960 y 1990, de 10% para apenas 12%6. A pesar de que la integración plurilateral latinoamericana, objetivo final de la ALADI, no se haya constatado, esta asociación sirvió, a mediados de la década de 1980, de espacio institucional para la aproximación comercial entre Argentina y Brasil. Se consolidaba así la base institucional para las negociaciones que culminarían en la creación del Mercosur en el decenio siguiente. 2 - ORÍGENES DEL MERCOSUR 2.1 - Aproximación Comercial Brasil-Argentina Las dictaduras militares presentan a menudo dificultades de implementar políticas cooperativas con países vecinos, en términos de las relaciones internacionales. Las relaciones entre Brasil y Argentina fueron marcadas durante la década de 1970 por coyunturas diplomáticas tensas, en las cuales los gobiernos militares consideraban adversarios y no socios a sus vecinos. En este contexto, la construcción de la central hidroeléctrica brasileña-paraguaya de Itaipú, que alteró el volumen hídrico del río Paraná, se convirtió del punto de vista de los gobernantes argentinos en una amenaza. El establecimiento de cotas argentinas de la energía generada por la central marcó el inicio de un proceso de distensión en las relaciones bilaterales. La Guerra de las Malvinas, en su momento, fue relevante para la reaproximación, aunque haya afectado negativamente las relaciones entre Argentina y Chile, por el apoyo chileno brindado a Inglaterra. Aislada, Argentina se vio obligada a estrechar relaciones con Brasil, que pasó a intermediar las transacciones internacionales del vecino a lo largo del conflicto. Sin embargo, la aproximación entre los dos países ocurrida en la década de 1980, sólo se inició con la redemocratización. El cambio de régimen hizo con que Argentina repensase la orientación de su política externa, principalmente con relación a la América Latina. La opción por Brasil como aliado estratégico se tornó la base de esta nueva etapa. De un lado, la aproximación le imprimía fuerza y estabilidad a las transiciones democráticas desarrolladas paralelamente en ambas naciones. Por el otro, la crisis de la deuda tornaba conveniente unas relaciones económicas más sólidas. Sobre este último punto, se debe observar que las negociaciones conjuntas posibilitarían la obtención de financiamientos externos en mejores condiciones. De manera análoga, la intensificación del comercio bilateral tornaría viable la importación de parte de los insumos y componentes que ambas economías necesitaban con urgencia. En este contexto, el presidente argentino Raúl Alfonsín y su colega brasileño José Sarney subscribieron el 30 de noviembre de 1985 la Declaración de Iguazú, en la cual se creaba una comisión intergubernamental mixta con el objetivo de acelerar la integración entre los dos países. Se lanzaba así las bases para la firma de varios acuerdos sectoriales que serían firmados a partir de allí hasta el final de la década del 80. El inicio de la secuencia de acuerdos firmados se dio el 29 de julio de 1986 con la firma del Acta para la Integración Argentino-Brasileña, la cual estableció el Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE). En su primera etapa, se firmaron doce protocolos relativos a la expansión del comercio bilateral, en los sectores de energía, bienes de capital, trigo, complementación de abastecimiento alimentario, empresas binacionales, asuntos financieros, fondos de inversión, biotecnología, seguridad nuclear y radiológica, cooperación aeronáutica, y estudios económicos. Este proceso progresó con la firma de nuevos protocolos en 1986 y 1988, llegándose a la firma del Tratado de Integración, Cooperación Económica y Desarrollo, el 29 de noviembre de 1988, el cual estableció un plazo de 10 años para la remoción de las tarifas al comercio bilateral de bienes y servicios. La intensificación de las relaciones entre Brasil y Argentina progresivamente fue englobando a Uruguay, país económicamente ya integrado a sus vecinos debido a su tamaño reducido y a su posición geográfica estratégica. Las estrechas relaciones entre Argentina y Uruguay ya había conducido a la firma por ambos países del Convenio Argentino-Uruguayo de Cooperación Económica. La iniciativa brasileña se dio a mediados de la década del 80, con los acuerdos comerciales y el convenio de cooperación científica y tecnológica firmados por Sarney y Julio María Sanguinetti, presidente uruguayo, el 19 de julio de 1986. El encuentro de los tres presidentes se celebró el 6 de abril de 1988, con la firma de la Decisión Tripartita nº 1, en la cual se expresó la voluntad de integración por parte de los tres países. Sin embargo, tanto el presidente de Argentina, Alfonsín, como su similar de Brasil, Sarney, se hallaban al término de sus mandatos y enfrentaban intensas crisis económicas internas marcadas por procesos de alta inflación, los cuales se aproximaban peligrosamente de una hiperinflación, en sus respectivos países. En consecuencia, hasta la década siguiente el proyecto de creación de un mercado común quedó limitado nada más que a los tratados ya firmados por ambos países sobre el asunto y a los varios acuerdos sectoriales que permitieron la profundización de las relaciones comerciales entre Argentina y Brasil. Aún así, las relaciones comerciales bilaterales respondieron favorablemente a esos acuerdos y de 1986 a 1990, el volumen comercial entre los dos países creció 54%7. 2.2 - Las Negociaciones del Tratado de Asunción Los presidentes Carlos Saúl Menen, de Argentina, y Fernando Collor de Melo, de Brasil, promovieron significativas liberalizaciones comerciales unilaterales a principios de la década del 90. Esta nueva política era vista como parte del proceso de reformas estructurales que los dos presidentes pretendían realizar en sus países, bajo la influencia de las recomendaciones liberales que llegaron a ser conocidas como Consenso de Washington. Esta nueva etapa comercial contribuyó no sólo para intensificar el comercio bilateral argentino-brasileño, sino también para acelerar la creación del área de libre comercio en el Cono Sur. En este sentido, Collor y Menen anticiparon para fines de 1994 la constitución de una Unión Aduanera. El acuerdo fue firmado en el marco del Acta de Buenos Aires, firmada en julio de 1990. El calendario de reducción de tarifas fue definido el 4 de diciembre del mismo año. Su implementación se daría inicio en menos de un mes e instituiría la aplicación de una preferencia arancelaria mutua de 40%. Del lado institucional, los dos presidentes subscribieron en la ALADI, el 20 de diciembre de 1990, el Acuerdo de Complementación Económica nº 14 (ACE 14), el cual pasaría a servir de base jurídica para el mercado común. Los nuevos gobiernos del Cono Sur cambiaron el ritmo y la naturaleza del proceso de integración. Los plazos disminuyeron, los objetivos daban un mayor énfasis a los aspectos económicos. Por otro lado, se firmaron nuevos compromisos, como la coordinación macroeconómica conjunta, la armonización judicial y la creación de salvaguardas comerciales. Vale decir, los gobiernos argentino y brasileño pasaron a verse no sólo como aliados comerciales, sino como el eje del futuro Mercado Común del Sur. Se trataba de una experiencia distinta de la ALALC, en la cual no había un grupo restringido de miembros dando soporte a la asociación como un todo. Un modelo semejante podía ser encontrado en la Unión Europea, cuyo centro se basaba en el estrechamiento comercial y diplomático entre Alemania y Francia. Sin estos dos países, el bloque europeo no sería viable, de la misma forma que para el Mercosur eran fundamentales los lazos entre Argentina y Brasil. Establecido ese eje, la idea del Mercosur empezó a ganar forma, principalmente en lo que respecta a los demás miembros y asociados. Paraguay fue contactado por Argentina al año siguiente de haberse consolidado las relaciones con Uruguay. El 28 de noviembre de 1989, Menen y Andrés Rodríguez, presidente paraguayo, firmaron tres acuerdos de complementación económica y de suministro de energía. En esta ocasión, se divulgó una declaración conjunta en la cual se expresaba el deseo mutuo de aproximación. El estrechamiento económico entre Paraguay y Brasil era más antiguo: se había establecido en la década del 70, por ocasión de la construcción de la Central Hidroeléctrica Binacional de Itaipú. La adhesión formal de Uruguay y Paraguay al proceso de integración regional se dio un año después, el 5 de setiembre de 1990, cuando ambos países se incorporaron al grupo de trabajo que estudiaba la implementación de la unión aduanera, a partir de 1995. Doce días después, los cuatro países presentaron una propuesta conjunta a la Iniciativa para las Américas, el proyecto de unión comercial en el continente americano anunciado por el presidente estadounidense George W. Bush. La contribución del Cono Sur sugería la inclusión del libre acceso al conocimiento tecnológico norteamericano. Quedaba patente, así, que el grupo de países latinoamericaños no se limitaría apenas al comercio regional sino que también presentaría en el escenario internacional posiciones conjuntas de su interés. La incorporación formal de Paraguay y Uruguay en el futuro mercado común fue promulgada en el Tratado de Asunción, firmado el 26 de marzo de 1991. En dicho tratado quedó confirmada para fines de 1994 la constitución del mercado común y se estableció el nombre del bloque como Mercado Común del Sur (Mercosur). Dando seguimiento a las resoluciones conformadas en el Acta de Buenos Aires, se estableció un régimen de origen general, un sistema de solución de controversias y cláusulas de salvaguardas. Para tal fin, se diseñó la estructura institucional del Mercosur. 2.3 - Mercosur: Instituciones y Estructura El Mercosur se caracteriza por un reducido grado de institucionalidad y por la inexistencia de órganos de decisión supranacionales. Esta es una de las principales diferencias entre las concepciones del Mercosur y de la Unión Europea. Esta última es organizada en órganos supranacionales, consecuentemente independientes de los gobiernos del Bloque. En el Mercosur, al contrario, todas las resoluciones son desarrolladas y ratificadas por representantes gubernamentales de los cuatro países que lo constituyen, a excepción del Foro Consultivo Económico y Social, que sólo tiene el poder de hacer recomendaciones al Grupo Mercado Común. Si por un lado la ausencia de instituciones supranacionales garantiza al bloque flexibilidad, por otro lado dificulta la resolución de eventuales conflictos entre sus miembros. El Mercosur vive desde el inicio esta contradicción: flexibilización de las resoluciones y creciente conflicto entre los estados miembros - principalmente entre Brasil y Argentina - en lo que se refiere a acuerdos sectoriales, política de cambios y relación económica con países extrabloque. La estructura institucional del Mercosur se basa en seis órganos, la mayor parte de los cuales - Consejo del Mercado Común, Grupo Mercado Común, Comisiones de Comercio del Mercosur y Comisión Parlamentaria Conjunta - creados en el marco del Tratado de Asunción. El Foro Consultivo Económico y Social proviene del Protocolo de Ouro Preto, firmado el 17 de diciembre de 1994, el cual será tratado más adelante, y la Secretaría Administrativa del Mercosur, instituida en diciembre de 1996. Los referidos órganos son discriminados en el Cuadro 1 a seguir. Cuadro 1 Estructura Institucional del Mercosur Órgano Designación Subdivisión Característica Consejo del Mercado Común Órgano supremo del Mercosur que establece la orientación política del proceso de integración y decide los medios por los cuales los objetivos finales de los tratados y acuerdos relativos al mercado común serán alcanzados Reuniones de Ministros Ministros de Estados deliberan sobre asuntos específicos de sus áreas. El proceso de decisión se basa en el principio de la unanimidad. Foro de Consulta y Concentración Política Miembros de las cancillerías de los cuatro países dan apoyo y desarrollan las resoluciones de las Reuniones de Ministros Grupo Mercado Común Órgano ejecutivo del Mercosur. Responsable por acompañar el cumplimiento de los acuerdos y protocolos firmados en el ámbito del Tratado de Asunción, así como desarrollar programas de trabajo para negociaciones sobre el avance del mercado común y negociar en nombre del bloque con países no miembros. El grupo se pronuncia por medio de Resoluciones. Subgrupos de Trabajo en: Comunicación, Aspectos Institucionales, Reglamentos Técnicos y Evaluación de la Conformidad, Asuntos Financieros, Medio Ambiente, Industria, Agricultura, Energía y Minería, Asuntos Laborales, Empleo y Seguridad Social, Salud, Inversiones, Comercio Electrónico, y Acompañamiento de la Coyuntura Económica Comercial Comités de: Cooperación Técnica, Directores de Aduana, y Sanidad Animal y Vegetal Grupo Ad Hoc sobre: Azúcar, Relación Externa, Compras gubernamentales, y Concesiones; en las Reuniones Especializadas sobre: Ciencia y Tecnología, Turismo, Comunicación Social, Género, Autoridad de Aplicación en Materia de Drogas, Prevención del Uso Indebido y Rehabilitación de Dependientes de Drogas; Promoción Comercial, Municipios/Intendencias del Mercosur, e Infraestructura Grupos de: Servicios, y Perfeccionamiento del Sistema de Soluciones de Controversias Comisión Sociolaboral. Comisiones de Comercio del Mercosur Acompañar y garantizar la aplicación de los instrumentos de política comercial dentro del bloque y con países no miembros. La Comisión Comités Técnicos en: Tarifas, Nomenclatura y Clasificación de Mercaderías, Asuntos Aduaneros, Normas y Disciplinas Comerciales, Políticas Públicas que Distorsionan la Competitividad, Defensa de la Competencia, Defensa del Consumidor Comité de Defensa Comercial y Salvaguardas. Comisión Parlamenta-ria Conjunta Formada por miembros de los Parlamentos de los países integrantes del Mercosur. Tiene carácter deliberativo y consultivo. La Comisión Parlamentaria Conjunta se pronuncia por medio de formulaciones de Declaraciones, Disposiciones y Recomendaciones. Foro Consultivo Económico y Social Órgano representativo de los sectores económicos y sociales de los países miembros del Mercosur. Se trata del único órgano del bloque con representantes del sector privado. Se pronuncia mediante Recomendaciones al Grupo Mercado Común. 3 - LA IMPLEMENTACIÓN DEL MERCOSUR 3.1 - El Apogeo: Reducción de las Barreras Arancelarias El Período comprendido entre 1991 y 1996 puede ser considerado como el apogeo del Mercosur. En este período ocurrieron notables avances en los acuerdos de integración y en el intercambio comercial. La cantidad comercializada intrabloque triplicó desde 1990 a 1997. Si consideramos el comercio entre Brasil y Argentina, el alza verificada en el mismo período fue cinco veces superior. La primera etapa del programa de reducción de tarifas, previsto en el Tratado de Asunción, se inició el 30 de junio de 1991. En esta fecha se aprobó una reducción de tarifas de 47% sobre los productos comercializados dentro del bloque. El segundo porcentual automático de eliminación de tarifas, de 54%, entró en vigor en diciembre del mismo año. El modelo del proceso de integración, influenciado por la onda liberal de la década de 1990, no preveía mecanismos para compensar las pérdidas o para financiar las conversiones necesarias en los segmentos perjudicados con la integración. Se consideraba que el mercado resolvería todo por sí mismo. Por otro lado, el proceso de reducción de las barreras arancelarias no fue implantado sin las reacciones contrarias de los sectores negativamente afectados dentro de los países miembros, cuya presión es algunas veces suficiente para impeler sus gobiernos a retroceder en el proceso de integración comercial. Los conflictos con el proceso de liberalización comercial han acompañado, con mayor o menor intensidad, al Mercosur durante toda su existencia. Más aún, desde diciembre de 1991, con el Régimen Automotriz Argentino, estos conflictos se han intensificado. En este conflicto el gobierno argentino se fijó cuotas para la entrada de vehículos y concedió una reducción de la tarifa de importación de los componentes de esta industria mediante el compromiso, por parte de las empresas de ensamblaje, de invertir en aquel país y exportar. Sin embargo, la integración obtuvo también algunos éxitos. Se firmaron nuevos acuerdos sectoriales y políticas específicas, lo que contribuyó para la armonización de las normas y estándares técnicos de los países miembros. En este contexto, se puede citar la Declaración de Canela, del 20 de febrero de 1992, en la cual los miembros del bloque armonizaron sus posiciones en la ECO-92. Posteriormente, en junio de 1992, el Consejo del Mercado Común estableció el Plan Trienal para el Sector Educación en el Contexto del Mercosur, a partir del cual se definieron las áreas estratégicas para la cooperación y desarrollo de programas educacionales. En esta misma ocasión, los dos grandes miembros del Mercosur ratificaron el Tratado para el Establecimiento de un Estatuto de las Empresas Binacionales Brasil-Argentina. El año de 1993 fue también intenso en acuerdos. En el inicio de ese año, durante la 1ª Reunión Especializada en Ciencia y Tecnología, se creó el plan de acción para la integración científica y tecnológica. En mayo, Itamar Franco, sucesor de Collor en el Palacio del Planalto, y Menen firmaron acuerdos y protocolos anexos al tratado de integración bilateral referentes a transporte terrestre, empresas binacionales, energía e industria automotriz. La tercera, cuarta y quinta ronda de reuniones para la reducción de las barreras arancelarias previstas en el Tratado de Asunción fueron cumplidas con éxito entre junio de 1992 y diciembre de 1993. Durante este período, las tarifas de comercio dentro del Mercosur se redujeron en 82%. En junio de 1993, se inició también la discusión de temas de gran relevancia referentes al comercio intra-Mercosur, como: la Tarifa Externa Común, las políticas sobre prácticas desleales de comercio, y la reducción de la diferencia de la tasa de cambio entre los mercados integrantes del bloque. En ese año se aprobó el Reglamento contra Prácticas Desleales de Comercio y los mecanismos de consultas para procesos antidumping y se emprendieron las negociaciones sobre la Tarifa Externa Común. A partir de estos acuerdos, se creó la Tarifa Externa Común (TEC) cuyo proyecto se aprobó el 5 de agosto de 1994, y su implementación prevista para iniciarse el 1° de enero de 1995. El acuerdo contenía cláusulas específicas para los diferentes sectores. La gran dificultad de esta implementación era compatibilizar los intereses de los países con estructuras industriales muy diferentes. En este sentido los países menores tuvieron tratamiento privilegiado, permitiéndoles un período mayor de transición hasta la implementación de las nuevas tarifas. Por ocasión de la firma del Protocolo de Ouro Preto, realizada en diciembre de 1994, se concluyeron los acuerdos para la aplicación integral de la TEC y además, se le dio personalidad jurídica internacional, completándose la estructura institucional del Mercosur. Si bien la implementación de la TEC ampliaba el potencial del comercio intrarregional, ello también implicaba en una gran liberalización comercial unilateral de Brasil para con los países no miembros del bloque. El proceso de reducción de las barreras arancelarias se concluyó en diciembre de 1994, con la eliminación, por parte de Argentina, de la alícuota de la tasa de estadística en las importaciones del Mercosur y de terceros países. Con ello, se cumplió el cronograma de desgravación arancelaria (reducción de impuestos) establecido en el Tratado de Asunción, extinguiéndose la alícuota del impuesto de importación de los productos comercializados entre los países miembros. Los dos años que se siguieron a la finalización del proceso de disminución de las barreras arancelarias en el Mercosur marcaron también el fin de un período en el bloque. El crecimiento del comercio intrarregional se basó no solamente en las reducciones arancelarias, sino también en una coyuntura económica internacional favorable, con ingresos de capitales externos que compensaban los eventuales desequilibrios comerciales. Por otro lado, el Plan Real en Brasil propició el aparecimiento de elevados déficits en la balanza comercial en el trienio de 1995-1997, los cuales beneficiaron principalmente a la Argentina. La Crisis Asiática de 1997, por su parte, desencadenó una baja en los flujos de liquidez internacional, haciendo cada vez más insostenible la coyuntura económica externa de los países de la región y en particular la brasileña. En aquel momento terminaba el apogeo del Mercosur, iniciándose un período de crisis en el cual se tornó patente la fragilidad del bloque en lo que se refiere a la coordinación macroeconómica. 3.2 - Apogeo y Crisis: el Problema de la Coordinación Macroeconómica El Mercosur nunca consiguió un mínimo de coordinación macroeconómica en la región. Al contrario de la Unión Europea, cuya construcción siempre concilió la integración comercial y la coordinación macroeconómica, el Mercosur dio mayor importancia a la primera en detrimento de la segunda. Nunca hubo en la región una intención seria de coordinación de las tasas de cambio, como la realizada en Europa, teniendo como referencia el marco alemán. Es verdad que las monedas de la región son comparativamente más frágiles que las monedas de las economías de la Europa Occidental. Sin embargo, el hecho es que los diplomáticos y economistas del bloque latinoamericano nunca trataron de establecer realmente las bases macroeconómicas para la integración monetaria. Al contrario de la experiencia europea, aquí no se establecieron metas para índices macroeconómicos, tales como la deuda pública, inflación y tasa de cambio. La idea de coordinación de la política monetaria se limitó apenas a la presentación de parcos proyectos sobre moneda única desprovistos de medios para tornarla factible. La primera de estas iniciativas se dio el 17 de julio de 1987, cuando los presidentes Raúl Alfonsín y José Sarney expresaron la intención común de crear una moneda única, conforme mencionado anteriormente. Sin embargo, el acelera do proceso de integración comercial constatado en la época frenó el proyecto, el cual se mostraba poco factible en medio a los acentuados procesos inflacionarios por los que pasaban ambos países en la época. El problema de la coordinación macroeconómica solamente volvió a ser tema de la 10ª reunión del Grupo Mercado Común, realizada en junio de 1993. En dicha reunión se abordó la necesidad de reducir la diferencia de la tasa de cambio. En la época, el peso argentino ya estaba indexado al dólar, mientras que la tasa de cambio brasileña estaba todavía indexada a la inflación. Tal situación hacía con que la moneda argentina valiese más que la brasileña. La consecuencia fue un déficit comercial argentino acumulado de US$ 2.422 millones en el bienio de 1992-19938 . Otros tema tratados en dicho encuentro fueron las políticas sobre prácticas desleales de comercio y la Tarifa Externa Común, asuntos que sí tuvieron procedimiento, al contrario de la discusión relacionada con el cambio. Nuevamente, la coordinación macroeconómica fue eclipsada por la integración comercial. El desequilibrio comercial entre Brasil y Argentina se revertió de manera notable a partir de 1995, luego después de la implementación del Plan Real. En este período, una enorme entrada de capital externo sobrevaluó el tipo de cambio brasileño. Resultado de ello fue la disminución de las exportaciones brasileñas para Argentina en 1995, volviendo a elevarse al año siguiente, mientras que la tasa de crecimiento de las exportaciones argentinas para su vecino del norte crecía ligeramente. A partir de 1996, el aumento de las exportaciones de ambos lados fue prácticamente el mismo, aunque Argentina pasó a exportar más que Brasil. El resultado fue un déficit brasileño en el intercambio bilateral de US$ 17.337 millones durante el trienio de 1995 - 1997. Así, en lo que respecta al comercio Brasil-Argentina, el apogeo del Mercosur puede ser dividido entre el período anterior y posterior al Plan Real. Vale decir, la política monetaria brasileña se mostró de fundamental importancia para la dinámica del comercio entre las dos mayores economías del bloque, el cual se constituye en la base del Mercosur como un todo. El cambio presentado en 1994 puede ser observado en el Gráfico 1. El desequilibrio comercial brasileño no se restringía apenas a la Argentina. En 1995, el país acumuló un déficit comercial de US$ 3.466 millones, de los cuales US$ 1.306 millones se debían a su mayor socio del Mercosur. Frente a este hecho, el equipo económico brasileño modificó su política de cambio. Así, a partir de 1995, se establecieron bandas móviles en la tasa de cambio, que abrían espacio para pequeñas desvalorizaciones mensuales. Los efectos de las minidesvalorizaciones brasileñas en el déficit comercial con Argentina fueron modestos: éste disminuyó de US$ 1.306 millones en 1995 para US$ 1.288 millones en 1996, US$ 928 millones en 1997 y US$ 734 millones en 1998. Sin embargo, su efecto en relación a la balanza comercial como un todo, fue inocuo, una vez que ésta acumuló déficits de US$ 3.466 millones en 1995, US$ 5.554 millones en 1996, US$ 8.357 millones en 1997 y US$ 6.607 millones en 1998. Brasil no trató de negociar con sus vecinos para responder a su desequilibrio externo. En ningún momento una solución conjunta, que fuese la base para algún tipo de coordinación macroeconómica, fue seriamente puesta en discusión. Sin embargo, la postura brasileña no puede ser desvinculada de las características del proceso de estabilización argentino y de la coyuntura internacional. El régimen de cambio instituido por Menen a partir de un plan económico del Ministro Cavallo era rígido y por tanto, poco susceptible a adaptaciones. Por otro lado, la gran liquidez externa financiaba con facilidad el déficit comercial brasileño. En relación al primer punto, se debe observar que la hipótesis de que Argentina abandonase la paridad peso-dólar para ingresar en un proceso de unificación monetaria parecía fuera de discusión, una vez que en aquel país "(...) hay una concordancia bastante amplia en considerar el tipo de cambio fijo con el dólar como un elemento básico del funcionamiento de la economía" (Heymann, 2000, pág. 404). Vale decir, o se instalaba una moneda común vinculada al dólar o no se hacía nada en lo referente a la coordinación del cambio. Obviamente se optó por la segunda alternativa. Haciendo una retrospectiva, se puede constatar que Brasil no consideraba la opción de una moneda única vinculada al dólar, estuviese o no su cuenta de capital con el suficiente superávit para mantener las reservas constantes. Esto se tornó patente con la crisis asiática de 1997, a partir de la cual los flujos de liquidez externa disminuyeron. Como consecuencia, el gobierno brasileño adoptó una postura activa con el objetivo de disminuir su déficit comercial, la más polémica de ellas fue la Medida Provisoria que restringía el financiamiento de las importaciones de cualquier origen. Esta medida, que no excluía los países del Mercosur, fue duramente criticada por las autoridades económicas y diplomáticas de los demás países miembros, lo que forzó su alteración tres días después de su publicación. De acuerdo con la nueva versión, las importaciones inferiores a US$ 40 mil provenientes de los socios del bloque estarían libres de la restricción. A fines de abril de 1997, el final de la crisis fue sellado con la firma entre Brasil y Argentina de acuerdos referentes a los sectores sensibles de los dos lados. Las concesiones brasileñas se concentraban en los sectores automovilístico y de lubricantes, y las argentinas, en café, llantas y productos textiles. La solución brasileña de 1997 demuestra una constante en el Mercosur. En vez de resolver las crisis comunes a partir de soluciones conjuntas basadas en una coordinación macroeconómica, los principales países del bloque tendían a actuar unilateralmente, lo que debilitaba la cohesión de los miembros del Mercosur. Entretanto, los efectos negativos de la Crisis Asiática no se restringían al comercio intrabloque, una vez que afectaron a la economía del Mercosur como un todo. El desplome de los flujos de liquidez externa obligó a los países miembros a entrar en un período de recesión a través de políticas macroeconómicas centradas en la adopción de tasas de intereses altas, para atraer capitales externos. El aumento de los intereses redujo el crecimiento económico y en consecuencia la tasas de crecimiento del consumo privado de la región disminuyeron sensiblemente a partir de 19979 . Los efectos combinados de la caída en el consumo privado y de la imposición de restricciones a las importaciones brasileñas llevaron a que el comercio entre Brasil y Argentina entrase en un proceso de estagnación en 1997 y 1998, conforme se demuestra en el Gráfico 1. Se finalizaba, así, el apogeo del Mercosur y se iniciaba su fase de crisis. A fines de 1998, después de la crisis rusa, Brasil entró en un período de acentuado desequilibrio externo. Las entradas de capital externo, que ya venían mermando desde 1997, prácticamente cesaron. Las reservas internacionales brasileñas disminuyeron a niveles considerados críticos y en enero de 1999, el real fue desvalorizado. Se iniciaba, de este modo, el peor año del Mercosur. Desde el punto de vista del comercio, el intercambio Brasil-Argentina se redujo significativamente. Los productos argentinos se tornaron excesivamente caros en Brasil y el consumo privado brasileño se encontraba deprimido por la recesión de 1999. Por otro lado, las exportaciones brasileñas disminuyeron en función de la fuerte inestabilidad económica por la cual atravesaba aquél país. En lo que se refiere a la orientación de la política externa, la confianza de los dos mayores miembros del Mercosur en el bloque parecía desvanecerse, lo que explica la rápida fuga para fuera practicada por ambos. 3.3 - El Mercosur y el Mundo El grado de importancia atribuido al Mercosur difería entre Argentina y Brasil. Mientras la Argentina consideraba la integración del Cono Sur como una opción fundamentalmente comercial, para el Brasil se trataba principalmente de una opción estratégica, a través de la cual su posición de líder regional podría ser construida. Esta diferencia se mostró evidente desde la formación del Mercosur, al inicio de la década de 1990. En aquellos años, Argentina buscó un alineamiento político y económico en relación a los EE.UU., adoptando una nueva orientación externa. Entre los reflejos más evidentes están el enfriamiento de las relaciones entre Argentina y Cuba, la retirada argentina del Movimiento de los Países No Alineados y el envío de tropas a la Guerra del Golfo. Como resultado, el país fue reconocido como socio preferencial por parte de los EE.UU., lo que en la visión del gobierno argentino permitía un aumento del grado de confianza de aquél país frente a la comunidad financiera internacional, factor de gran importancia para el plan de estabilización. Del lado brasileño, en contrapartida, se observó una postura de aproximación a la América Latina como un todo a partir del Mercosur. Como ejemplo se puede citar el esfuerzo de Itamar Franco para la creación de una nunca concretada Área de Libre Comercio Latinoamericana (ALCLA), en 1993, durante la Reunión del Grupo de Río. Su ejecución se daría por el formato "4+110" , en el cual, los países del Mercosur realizarían negociaciones con diferentes países de la ALADI. La inclinación argentina de aproximarse de los EE.UU. y la brasileña de unirse a la América Latina bajo su liderazgo se constituyó en un punto débil de las relaciones entre los dos países, con consecuencias directas para el Mercosur. De un lado, las aspiraciones por parte de Brasil de tornarse una potencia regional generaban malestar en Argentina. Del otro lado, el estrechamiento entre Buenos Aires y Washington entraba en choque con la intención brasileña de formar un bloque latinoamericano, a partir del cual se buscaría una inserción internacional independiente. Las ocasiones en que tal discrepancia se mostró más evidente coincide con los períodos en los cuales la integración del Cono Sur se encontraba en crisis. Por otro lado, durante los momentos favorables al Mercosur, las diferentes orientaciones externas de Brasil y Argentina se tornaban menos perceptibles. El súbito cambio de rumbo dado por Menen en dirección a Washington y en particular, la aproximación entre Argentina y los EE.UU. en 1993, después de la formación del NAFTA, fue un factor de perturbación para la integración del Cono Sur. En esta época, el comercio bilateral entre Argentina y Brasil era favorable al segundo, que todavía se encontraba en una coyuntura de alta inflación. En consecuencia, la mayoría de los economistas argentinos preferían una eventual integración de Argentina al NAFTA en vez de continuar con la idea del Mercosur. Paralelamente, Argentina pasó a figurar, junto con Chile, en la lista de candidatos para el área de libre comercio norteamericana. La dicotomía externa entre los mayores países de la América del Sur se tornaba, de este modo, evidente. Brasil veía como una provocación perjudicial a la integración regional el hecho de que su vecino figurase en la nómina del NAFTA, mientras que la iniciativa de Itamar Franco acerca de la ALCLA no agradaba a Argentina. La crisis externa del Mercosur en 1993 fue amainada por el Plan Real. La estabilización brasileña mejoró las expectativas en relación al bloque. Se sumaba a esto el hecho de que, después de 1995, el comercio entre los dos mayores miembros del bloque pasó a ser superavitario para Argentina. En este contexto fue aprobado, en diciembre de 1994, el proyecto del Área del Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuyo objetivo era unir todo el continente americano en un mercado común. El ALCA consistía en un reto al Mercosur, una vez que su implementación podría dejarlo vacío, lo que lo tornaría sin sentido. En setiembre de 1995, por ocasión de la Conferencia Hemisférica realizada en la ciudad estadounidense de Denver, los países del Mercosur defendieron en conjunto la formación de una área de libre comercio en las Américas solamente en 2005, a partir de la convergencia gradual entre los diferentes bloques económicos del continente. La propuesta, victoriosa en la conferencia, demostró la unión del Cono Sur en torno de una posición relativa al ALCA - desarrollar las negociaciones sobre el bloque americano preservando el Mercosur, en un intento de contrabalancear la hegemonía norteamericana con la integración latinoamericana. No por coincidencia, aquél fue el año en que se revertieron las expectativas negativas en relación al Mercosur. Por consiguiente, la dinámica entre las diferentes orientaciones políticas de Buenos Aires y Brasilia, por un lado, y la situación del Mercosur, del otro, se hizo presente. El progreso del ALCA se vio dificultado por el Congreso norteamericano, en vista de que las negociaciones entre los países latinoamericaños y los EE.UU. dependían de la aprobación, por parte de los senadores de aquél país, del permiso de negociación de "vía rápida" o Fast Track, con el cual el presidente norteamericano, Bill Clinton, podría firmar los acuerdos relativos al área de libre comercio de las Américas sin que el congreso pudiese refrendar el acuerdo, limitándose a su aprobación o desaprobación. Esto significaba, que el Fast Track, aumentaba la flexibilidad y el poder de negociación del ejecutivo norteamericano. Con la no aprobación de este instrumento, el libre comercio en el hemisferio se volvió una posibilidad lejana. Paralelamente a las negociaciones en torno del ALCA, el Mercosur se aproximó de la Unión Europea. El proceso se inició en junio de 1994 con la aprobación, por parte de los ministros de las Relaciones Exteriores de los países europeos, de medidas para conseguir un acuerdo de cooperación comercial con el Mercosur. En noviembre del mismo año, el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea anunció el inicio formal de las negociaciones. La aproximación se daría por etapas. La primera sería reservada a los temas de cooperación; en la segunda ocurriría el inicio de un diálogo político; y en la tercera se daría la negociación de una área de libre comercio. Esta última fue prevista para después de 2001. Cabe observar que la iniciativa partió de Europa. Se trataba de un modo de conservar su influencia en el Cono Sur, la cual se encontraba amenazada por la aproximación de este último con la América del Norte en el marco del ALCA. A esto se sumaba el aumento de la inversión directa realizada por empresas europeas en la región, la cual fue estimulada por los procesos de privatización argentino y brasileño. Es decir, la cooperación comercial Mercosur - Unión Europea seguía los pasos de las inversiones directas europeas y reaccionaba a la formación del ALCA. Del lado latinoamericano, la integración con la Unión Europea servía como una manera de contrabalancear la hegemonía norteamericana en el continente, la cual se hacía más presente con los acuerdos firmados en el ámbito del ALCA. Análogamente al ALCA, las negociaciones entre la Unión Europea y el Mercosur fueron enfriándose a partir de 1996. En líneas generales, esto ocurrió por dos motivos. El primero se relacionaba con las barreras comerciales que protegen los mercados agrícolas europeos. En los acuerdos firmados entre las dos regiones, Europa no incluyó estos sectores en el cronograma de liberalización comercial. Tal hecho era especialmente negativo para los latinoamericaños, una vez que la mayor parte de sus exportaciones para los países miembros de la Unión Europea es compuesta por productos agrícolas. Se trataba, así, de un obstáculo a la complementariedad económica entre ambos. De esta manera, los representantes del Mercosur señalaron que la inclusión de los productos agrícolas en las negociaciones de libre comercio era fundamental para el avance de las negociaciones, las cuales perdieron dinamismo a partir de entonces. El segundo motivo se refiere al congelamiento del ALCA, lo que contribuyó para relajar el ímpetu europeo de aproximarse al Mercosur. En una palabra, la disputa por la región no era más tan intensa. En medio a la América del Norte y a Europa, el Mercosur se aproximaba de los demás países de la América del Sur, principalmente de Chile y de Bolivia. Ambos estrechamientos fueron implementados a través del mecanismo "4+1". La primera negociación en el modelo "4+1" incluyó a Chile, cinco años después de la invitación extendida a este país para observar el proceso de formación del Mercado Común del Sur, el 1 de agosto de 1990. Las negociaciones culminaron, en junio de 1996, con el Acuerdo de Complementación Económica entre Chile y el Mercosur, el cual establecía el mes de octubre de aquél año como el inicio de un proceso de reducción arancelaria lineal que englobaba 80% de los ítems comercializados por ambas partes. Los demás productos serían incluidos en el libre comercio en 2006. La presencia chilena en el Mercosur era vista con gran aprecio por parte de los demás vecinos del Cono Sur. La economía de aquél país se encontraba hacía años en medio a un dinámico crecimiento coherente con una sólida estabilidad de precios. Además de ello, una eventual incorporación de Chile en el mercado común representaría el acceso de sus miembros al Océano Pacífico, y consecuentemente a los mercados asiáticos. Sin embargo, la profundización de las relaciones comerciales entre EE.UU. y Chile tornó inviable el desarrollo del proceso de integración entre este último y sus vecinos del Cono Sur. La ruptura ocurrió cuando Santiago de Chile firmó acuerdos especiales con el NAFTA, truncando los avances de las negociaciones de Chile con el Mercosur. En relación a Bolivia, la aproximación de su economía a la del Mercosur ocurrió en diciembre de 1996, en el marco de las negociaciones con Chile. Según el acuerdo firmado en aquél día, cerca del 90% de los productos intercambiados entre las partes pasaría a circular con tarifa cero en un plazo de diez años. A pesar de tener la misma importancia económica de Chile para el Mercosur, la aproximación de Bolivia era vista con simpatía por el bloque, principalmente en Brasil. Por un lado, consistiría en el avance de la estrategia de unir la América Latina bajo su liderazgo. Por otro lado, Bolivia es rica en recursos energéticos, principalmente en lo que se refiere al gas natural, producto relativamente escaso en Brasil. La integración entre los dos países en lo que se refiere a la energía fue desarrollada al margen del Mercosur, en torno del Gasoducto Brasil-Bolivia, propiedad de la empresa petrolífera brasileña Petrobrás. Su construcción se completó a mediados de la década del 90. Después de los años de apogeo, el período de crisis del Mercosur, iniciado en 1997, tuvo como consecuencia la profundización de las diferentes orientaciones externas de Brasil y Argentina. Se puede citar como parte de este proceso la frustrada tentativa argentina de ingresar a la OTAN, lo cual hizo que los EE.UU. considerasen este país, al lado de Israel, como un aliado militar especial. De manera similar, es posible referirse a la oposición de Buenos Aires a la candidatura brasileña a un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU. La dicotomía externa entre los dos mayores miembros del Mercosur se acentuó junto con la profundización de la crisis interna del Mercosur, desencadenada por la desvalorización del real en 1999. Como se mencionó anteriormente, la respuesta de ambos a la disminución comercial y a la pérdida de confianza del bloque por parte de sus constituyentes fue una fuga para fuera. Argentina, por un lado, firmó con los EE.UU. en febrero de 1999 el Tratado de Asociación Monetaria, en el cual se levantaba la posibilidad de dolarizar a economía. Esta decisión apartó la idea de crear una moneda única en el Mercosur y significó la radicalización de la opción argentina de alinearse a los EE.UU. Brasil, por su vez, trató de continuar con la unión de la América Latina bajo su liderazgo. En este contexto se destaca la firma de acuerdos comerciales con la Comunidad Andina y México, a través del modelo "4+1", en abril de 1999. Es posible mencionar, también, el Protocolo de Comercio y de Inversión con el Mercado Común Centroamericano. Aumentando sus socios en el ámbito del Mercosur, Brasil reduciría la importancia relativa de la Argentina dentro del bloque. Nunca, en sus diez años de existencia, el Mercosur presenció tan claramente la relación entre crisis interna y dicotomía en sus relaciones externas como en los años que se siguieron a 1999. 4 - INTEGRACIÓN ECONÓMICA Y POLÍTICA SOCIAL EN EL MERCOSUR 4.1 - Los Países del Mercosur: Una Comparación Los países miembros del Mercosur presentan profundas diferencias entre sí tanto concernientes a sus características sociales como a la magnitud de sus economías y poblaciones. La Tabla 1 demuestra dichas discrepancias. Como se observa en la tabla, Brasil es mucho mayor que sus socios del Mercosur tanto en su economía como en su población. Por otro lado, Argentina y Uruguay son más ricos que Brasil y Paraguay cuando se comparan sus rentas per capita, en este caso la renta de los primeros es mayor que la de los dos últimos. Los países miembros del Mercosur también se diferencian entre sí en función de las características estructurales de sus economías. Brasil fue el que obtuvo más éxito en su proceso de substitución de importaciones y el que posee el sector industrial más grande y más completo del Mercosur. Sin embargo, una gran parte de las exportaciones todavía es de productos primarios o basados en recursos naturales. Argentina no obtuvo tanto éxito como Brasil en la substitución de importaciones. La industria argentina es de menor tamaño y más desarticulada que la industria brasileña. A pesar de ello, el país cuenta con una industria considerable. Aún así, el rubro de exportación tiene un peso elevado de productos primarios. En este contexto, el proceso de integración contribuía para aumentar la exportación de productos industrializados, particularmente para el Brasil. Debido al tamaño reducido de su mercado interno, Uruguay no implementó una política de substitución de importaciones comparable a las experiencias brasileña y argentina. Su desarrollo se basó en productos primarios, principalmente relacionados a la pecuaria. Su industria es compuesta básicamente por sectores de procesamiento de bienes primarios. La posición geográfica de este país, entre Argentina y Brasil, fue responsable por el reciente crecimiento de las actividades relacionadas al turismo, que actualmente es considerado el mayor componente de las exportaciones de bienes y servicios del país. Paraguay es el miembro más pobre del Mercosur. El país nunca tuvo un proceso de substitución de importaciones, de forma que la agricultura representa la mayor parte del sector productivo y un 85% de sus exportaciones. En las dos últimas décadas, creció la importancia del comercio a partir de la re-exportación de bienes de consumo durables para Argentina y sobretodo para Brasil. 4.2 - Convergencia Social y Económica en el Mercosur Si analizamos los países miembros del Mercosur bajo el punto de vista de su desempeño social, es posible observar que los mismos ocupan una jerarquía diferente. A semejanza de la renta per capita, Argentina y Uruguay se encuentran en un nivel superior a Paraguay y Brasil. Por otro lado, Brasil presenta el peor desempeño en los indicadores sociales seleccionados. Del punto de vista de la salud pública, los datos demuestran que de 1980 a 2000 se dio una recuperación de la posición brasileña respecto a los demás miembros del Mercosur. Aún así, este país continuó presentando los peores índices. La convergencia más expresiva fue la relativa a la esperanza de vida, como se demuestra en la Tabla 2. La diferencia entre los datos relativos a los dos mayores países del bloque, Brasil y Argentina, decreció 23,53%. La disminución de la distancia entre el peor y el mejor indicador, respectivamente el brasileño y el uruguayo, fue menor: 18,42%. De cualquier manera, se observa todavía una magnitud considerable de desigualdad entre ambos, la cual pasó de 11,99% en los años 1980 - 1985 para 9,13% en el período de 1995 - 2000. Los resultados relativos a la mortalidad infantil son aún más discrepantes, como se pueden observar en la Tabla 3. La diferencia entre los datos de Argentina y Brasil disminuyó un 36,65%. Sin embargo, el indicador uruguayo ultrapasó el argentino en el período, tornándose el mejor del Mercosur al final del mismo. De esta manera, si consideramos la diferencia entre el peor y el mejor índice al inicio y al final del período, tendremos que relacionar el índice brasileño con el argentino entre 1980-1985, y el índice brasileño con el uruguayo entre 1995 - 2000. Una vez realizado esto, podremos observar que la distancia entre el peor y el mejor índice disminuyó 23,29%. Por otro lado, es evidente la enorme discrepancia existente entre Brasil y Uruguay al final del período en estudio: 141,14%. El Mercosur es todavía más desigual cuando se analizan los indicadores relacionados al analfabetismo, presentes en la Tabla 4. En el año 2000, la tasa de analfabetismo brasileña, la mayor del Mercosur, fue nada menos que 568,18% superior a la del Uruguay, la menor del bloque. Por otro lado, este fue el indicador social en el cual se obtuvo una mayor convergencia entre los países. A lo largo del período en estudio, la diferencia entre los datos brasileños en comparación con los datos uruguayos y argentinos disminuyó 37,81% y 40,21%, respectivamente. El hecho de que Brasil presente índices sociales tan inferiores a los de los demás países miembros del Mercosur, inclusive al del Paraguay, cuyo renta per capita es la menor del bloque, se debe en gran parte a su deficiente distribución de la renta. Los datos al respecto se encuentran en la Tabla 5. Al contrario de los indicadores sociales, la distribución de la renta dentro de las economías que componen el Mercosur ha empeorado en el período en estudio. Otra diferencia es el hecho de que la renta paraguaya es mejor distribuida de que la renta argentina. Uruguay figura como la economía más justa del bloque, lo que explica parcialmente sus buenos indicadores sociales, los mejores de la región. En lo que se refiere al desempleo, sin embargo, el resultado es inverso tanto a los presentados por los indicadores sociales como a los referentes a la distribución de la renta. Las series a este respecto pueden ser observadas en la Tabla 6. Pese a la mejoría presentada en los indicadores sociales, el desempleo aumentó en todos los países de la región durante el período estudiado. El cuadro de 1999 es también diferente del presentado por los referidos indicadores y por la distribución de la renta en lo que se refiere a la jerarquización de los países miembros del Mercosur. Brasil presenta la menor tasa de desempleo, mientras que la mayor es verificada en Argentina. En este país se destaca el acentuado aumento del desempleo argentino, del orden de 457,69%, el mayor del Mercosur. La desocupación de la mano de obra en la región debe ser vista bajo la luz de las tasas de crecimiento de sus economías, las cuales están contenidas en la Tabla 7. Como puede ser visto, la región alterna años de crecimiento con períodos de recesión. Empero, Argentina lo hace con mayor intensidad, lo que explica parcialmente el aumento de su desempleo. En Paraguay y Uruguay, por el contrario, dicha tendencia es más suave, lo que se refleja en la relativa estabilidad de sus tasas de desocupación. En síntesis, las economías del Mercosur presentaron crecimientos erráticos desde el inicio del proceso de integración del Cono Sur, en 1986. Como consecuencia, los niveles de desempleo de la región han crecido, principalmente en Argentina. Por el lado de los indicadores sociales, se destaca la desigualdad entre los países miembros del bloque, con Argentina y Uruguay en un nivel superior al de Paraguay y Brasil. Este último, a pesar de las mejoras observadas en las dos últimas décadas, continúa mucho peor que sus similares en este aspecto. La convergencia social de los países del Mercosur se viene mostrando lenta, abajo del nivel necesario para una homogeneización de las condiciones de vida en el bloque. 5 - CONCLUSIÓN: EL FUTURO DEL MERCOSUR A inicios de un nuevo siglo aún no está claro si el Mercosur llevará la integración a los pueblos de la región. Pese a presentar una dimensión comercial, tal vez sea su dimensión política y social la que movilice la esperanza en su futuro. Una integración económica que considere solamente los intereses empresariales, y que por ende no escuche las aspiraciones populares, difícilmente tendrá éxito, dadas las resistencias que provocará en cada estado nacional. Por otro lado, las contradicciones en las estrategias de desarrollo en los países de la región dificultan cualquier previsión concernientes a los rumbos de ese proceso. Los datos sociales de la región muestran que Argentina y Uruguay tienen mejores indicadores que Paraguay y Brasil. Por otro lado, la radicalización del proyecto liberal argentino ha llevado a la deterioración de las condiciones sociales. Aunque el liberalismo ideológico no haya ido tan lejos en el Brasil como en la Argentina, la situación económica y social es todavía muy difícil en el primero. Por otro lado, Uruguay que posee los mejores indicadores sociales de la región, sufre con las dificultades económicas de sus socios del bloque por ser una economía pequeña, fuertemente integrada en el Cono Sur. Además, el Paraguay, el más pobre de la región, sería el más beneficiado si fuese posible desarrollar un consenso mínimo para un plan coordinado de desarrollo regional. En un cuadro de incertidumbres, el papel de la mujer en ese proceso y los problemas de integración social asociados a la discriminación de sectores de la sociedad, sea por razones de género, etnia o condición social, no han sido discutidos con el énfasis que el tema merece. La discusión del proceso de integración económica en el Cono Sur es también el espacio para la discusión de la sociedad que queremos crear en la región. Una integración regional reducida a cuestiones económicas será el fracaso del sueño de transformar esta compleja relación entre naciones hermanas, de esta parte de la América, en la semilla de una nueva sociedad. Notas 1 - Profesor del Instituto de Economía de la Universidad Federal de Río de Janeiro (IE-UFRJ). 2 - Master en economía por la Universidad Federal de Río de Janeiro. 3 - Datos de Dias-Alejandro, 1985, pág. 98-101. 4 - Ver datos de Prado, 1989, pág. 1583-84. 5 - El gobierno militar argentino mantuvo una relación conturbada con Chile, inclusive con amenazas de conflicto militar, y de desconfianza con Brasil, particularmente con la construcción de la Central Hidroeléctrica de Itaipú. 6 - Campbell, Rozemberg y Svarzman, 2000, pág. 47. 7 - FMI, 1993, pág. 83. 8 - FMI, 1999, p. 86. 9 - en la Argentina, la tasa de crecimiento del consumo privado en 1998 y 1999 fue de 1,7% y -4,6%, frente a 5,6% y 7,7% en 1996 y 1995, respectivamente. En el Brasil, a reducción fue mas suave: 2,0% en 1996, 2,8% en 1997, -2,1% en 1998 y 0,2% en 1999 (Cepal, 2000, P. 67). 10 - Significa que el poder de negociación es de los cuatro países del MERCOSUR junto con los Estados Unidos, una vez que el MERCOSUR no funciona como personalidad jurídica autónoma. BIBLIOGRAFÍA ALEJANDRO, Carlos Diaz. Argentina, Australia e Brazil before 1929. In: PLATT, D.C.M.; DI TELLA, Guido. Argentina, Austrália e Canada. Oxford: The MacMillan Press, 1985. ANUARIO estadístico. Santiago de Chile: CEPAL, 2000. ANUARIO estatístico do Brasil. Rio de Janeiro: IBGE, 2000. CAMPBELL, Jorge; ROZEMBERG, Ricardo; SVARZMAN, Gustavo. Quinze años de integração: muito barulho por muita coisa. In: MERCOSUL: entre a realidade e a utopia. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2000. CASIBURI, Gabriel. Argentina, políticas comerciales e industriales desde la década de 1960. In: NUEVAS políticas comerciales en América Latina y Asia. Santiago de Chile: CEPAL, 1999. 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