Luís Carlos Delorme Prado¹
Leonardo Weller²

2 - ORIGENS DO MERCOSUL
2.1 - Aproximação Comercial Brasil-Argentina
2.2 - As Negociações do Tratado de Assunção
2.3 - Mercosul: Instituições e Estrutura

3 - A IMPLEMENTAÇÃO DO MERCOSUL
3.1 - O Apogeu: Redução de Barreiras Tarifárias
3.2 - Apogeu e Crise: a Questão da Coordenação Macroeconômica
3.3 - O Mercosul e o Mundo

4 - INTEGRAÇÃO ECONÔMICA E POLÍTICA SOCIAL NO MERCOSUL
4.1 - Os Países do Mercosul: Uma Comparação
4.2 - Convergência Social e Econômica no Mercosul

5 - CONCLUSÃO: O FUTURO DO MERCOSUL

BIBLIOGRAFIA

1. Introdução: As Experiências de Integração no Cone Sul

1.1 - O Plata: Tempo e Lugar do Encontro das Colonizações Portuguesas e Espanholas

Durante dois séculos e meio as colonizações ibéricas desenvolveram-se na América do Sul de costas uma para outra. A grande riqueza das colônias espanholas era a mineração. O coração do Império Espanhol era o altiplano. Metais preciosos, principalmente prata, eram sua riqueza. A mineração foi a base dos primeiros pólos de crescimento situados no Alto Peru e em Potosi, no que é hoje a Bolívia. Em torno deste mercado viabilizaram-se a ocupação permanente do Chile e do Norte da Argentina. O centro administrativo dessa economia era Lima.

Somente no século XVIII, com a decadência da mineração, o equilíbrio regional da atividade comercial deslocou os centros de cultura andina para as zonas habitadas anteriormente por tribos nômades e para o grande porto atlântico de Buenos Aires. Em 1776, a criação do Vice-Reino do Plata faz de Buenos Aires a capital de uma região hoje ocupada pela Argentina, Uruguai, Paraguai e Bolívia.

A ocupação portuguesa no Brasil baseou-se principalmente na agricultura e no extrativismo até a descoberta do ouro nas Minas Gerais. Embora tenha expandido enormemente seu território desde o descobrimento até o tratado de Madri, em 1750, a penetração portuguesa do vasto interior brasileiro criou apenas algumas poucas vilas, com reduzida população. A expansão territorial portuguesa foi possível pela ausência espanhola nessas vastas regiões, que até hoje caracterizam-se pela pouca importância econômica.

Apenas no Plata portugueses e espanhóis se encontraram frente a frente. Antes da criação do novo Vice-Reinado, as relações entre os dois impérios se dava pela porta dos fundos. A Colônia de Sacramento era uma base de contrabando e Buenos Aires era, ainda, periferia do Império. A ascensão de Buenos Aires faz o império se virar para o Atlântico e encontrar de frente a grande colônia portuguesa.

Buenos Aires se firma no comércio e na guerra. A independência das colônias espanholas na América, depois da invasão da Espanha por Napoleão, desagrega o Vice-Reinado do Plata. Paraguai, Bolívia e finalmente Uruguai seguem seus próprios caminhos. Buenos Aires, a cidade, sempre em conflito com a Província, supera as dificuldades levando à criação da Argentina. O Brasil é um ator importante no Plata. Adversário e aliado desse país, vive intensamente a formação das novas repúblicas do Cone Sul. Cooperação e conflito são marcas desta única região das Américas em que as duas colonizações ibéricas viveram em contínua competição.

1.2 - As Relações Econômicas Brasil e Argentina e as Origens da Integração no Cone Sul

Duas das três maiores economias latino-americanas se encontraram no Cone Sul. O sucesso econômico argentino baseou-se em um modelo agrário-exportador extremamente bem-sucedido no período 1870-1930, que no entanto mostrou-se pouco dinâmico a partir da Segunda Guerra Mundial. O Brasil, ao contrário, foi o país latino-americano no qual o processo de substituição de importações alcançou os melhores resultados.

O modelo agroexportador argentino foi um sucesso inquestionável. A renda per capita argentina era maior que o dobro da brasileira em 1880; alcançando 4,5 vezes em 1913. Nesse período esse país reduziu expressivamente seu setor de subsistência, fazendo-o muito menor, relativamente, do que o brasileiro. A educação básica na Argentina, embora muito inferior à canadense e australiana, era significativamente superior à brasileira. Em 1914, a população analfabeta com idade igual ou superior a 14 anos na Argentina era de 36%. Em 1920 a taxa de analfabetismo comparável para o Brasil era de 65%³.

Diferentemente da Argentina, o Brasil no século XIX teve um desempenho econômico medíocre. Durante o século XIX as exportações per capita brasileiras em libras correntes cresceram apenas 0,6% a.a. Nos primeiros 30 anos do século XIX as exportações per capita caíram 1,1% ao ano. Não obstante entre os anos 1930 e 1940 ter havido recuperação nas exportações, essas só retornaram ao nível da virada do século na metade do XIX. Na segunda metade daquele século as exportações per capita cresceram a taxa média anual de 1,2%. Este desempenho, mesmo elevado em comparação com o período anterior, foi insuficiente para produzir o impacto transformador que o comércio exterior gerou na Argentina, ou em outros países de colonização recente, como Austrália e Canadá. O crescimento do comércio exterior brasileiro neste período foi inferior à taxa média de crescimento per capita do comércio exterior mundial no século XIX, que foi de 2,9% ao ano, e muito inferior à taxa de expansão do comércio exterior per capita mundial no seu período de aceleração máxima, que foi de 4,3% entre 1840-1870⁴. No Brasil e na Argentina a produção de bens exportáveis estava nas mãos de cidadãos, embora nos dois países o comércio exterior fosse em grande medida realizado por empresas e empresários estrangeiros.

Apenas no século XX, em especial depois da Primeira Guerra Mundial, a distância no padrão de desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina diminuiu. O desempenho excepcional das exportações de café no oeste paulista teve um importante impacto regional, funcionando como um motor para a industrialização. Embora ao fim da década de 1920 ambos os países dependessem extensivamente de importações para atender sua demanda doméstica de produtos importados, o Brasil já tinha em alguns produtos uma base industrial muito superior a da Argentina. Na área têxtil, por exemplo, o Brasil atendia nesse período mais de dois terços do mercado doméstico, enquanto na Argentina estes ainda eram predominantemente de origem estrangeira. Buenos Aires, contudo, ainda era o principal centro industrial do continente e muitas das empresas industriais portenhas eram de grande porte. O maior consumo local compensava a diferença de população entre Argentina e Brasil.

A produção industrial argentina, no entanto, era derivada principalmente de sua atividade exportadora. Pouco antes da primeira Guerra Mundial a demanda de carne na Europa ampliou enormemente o mercado para os estancieiros e frigoríficos argentinos. Mas a partir da década de 1920 o crescimento das exportações desacelerou-se. Tal fato pode ser explicado pelas dificuldades econômicas de seu maior mercado, o Reino Unido.

A Argentina não respondeu à desaceleração de suas exportações com a diversificação de sua pauta de exportação, como fez o Canadá, país concorrente e em muitos aspectos similar à nação portenha. A argentina manteve a composição de suas exportações, nos mesmos produtos tradicionais: carne, couros, lã e cereais. Diferentemente do Canadá, país que sustentou durante esta década política tarifária protecionista, a Argentina manteve-se em uma política estrita de livre comércio, usando as tarifas de exportação exclusivamente para fins fiscais.

O excepcional desempenho da economia argentina nos 50 anos compreendidos entre as décadas de 1870 e 1920 não se repetiu no período posterior a 1930. A Argentina mostrou pouca flexibilidade para mudar um modelo que tinha se esgotado com a Grande Depressão, levando pelo menos 15 anos a mais que o Brasil para iniciar uma política de industrialização deliberada. Enquanto no Brasil a Revolução de 1930 reduziu o poder da velha oligarquia agroexportadora, e lentamente começou a mover-se em direção a um maior apoio a iniciativas industriais, a revolução de setembro de 1930 na Argentina levou ao poder os grupos políticos conservadores, defenestrados pelos radicais em 1916.

A crise mundial na década de 1930 ameaçou o modelo exportador argentino, que fundava-se na extraordinária fertilidade dos Pampas e na relação privilegiada com a Grã-Bretanha. Por outro lado, durante a crise, este país preferiu privilegiar o comércio com seus domínios - Canadá, Austrália, Nova Zelândia e Índia - em prejuízo das exportações argentinas. A resposta foi uma gestão diplomática que levou à assinatura do tratado Roca-Runciman, que concedida grandes vantagens ao capital britânico para investimento no país. Mas, nem mesmo assim as exportações argentinas recuperaram o antigo dinamismo.

A partir de 1930 o mercado interno começou a absorver proporções crescentes da produção rural da zona pampeana. Se antes de 1930 a demanda mundial de produtos agropecuários de zona temperada era elevada e em contínua expansão, a partir da crise mundial a contração da demanda internacional, as práticas protecionistas e a formação de blocos obrigaram a Argentina a negociar para exportar seus produtos, o que restringia sua liberdade no que toca às políticas comerciais domésticas A crise reduziu também as entradas de investimento internacional, com repercussões profundas no nível de ocupação e renda doméstica. A renda per capita diminuiu após 1929 em mais de um quinto e só em 1946 alcançou o nível anterior à crise; o poder de compra das exportações não voltou, por mais de três décadas, a alcançar o nível de 1925-29. As exportações, que nesse quinquênio representavam um quarto do PIB, oscilaram depois na década de 1950 em menos de um décimo do PIB (Ferrer, 1981, p.188).

O afastamento do regime conservador em 1943 e a ascensão de Perón em 1946 levaram a Argentina a uma política radicalmente nacionalista. No primeiro governo peronista foi elaborado um plano qüinqüenal e implementadas várias medidas consideradas requisitos para o seu cumprimento, entre elas a regulamentação da atividade bancária, a criação do Instituto Argentino de Promoción del Intercambio (IAPI) e a nacionalização dos serviços públicos (Dromi, 1996, p.13).

A dependência Argentina do mercado europeu trazia problemas difíceis de serem superados. O país mantinha superávit com a Europa e déficit com os EUA, precisava de dólares mas recebia apenas libras, francos franceses ou lira, os quais não podiam ser trocados pela moeda norte-americana, na difícil conjuntura do imediato pós-guerra. A situação era agravada com a ação norte-americana de impor barreiras às exportações da Argentina, em parte como represália à neutralidade durante a guerra, em parte devido à sua política protecionista.

Durante o governo de Perón a gestão econômica esteve claramente subordinada à sua estratégia política. Baseada em uma política externa independente, na intervenção estatal e na nacionalização de empresas estrangeiras, o programa peronista não teve resultados espetaculares. Sua deposição, em 1955, provocou o retorno dos conservadores, que reverteram rapidamente às políticas econômicas anteriores.

No Brasil, o período 1930-1955 foi de contínuo crescimento econômico, exceto no início da primeira década durante a Grande Depressão. A taxa média de crescimento do PIB foi de 4,8% ao ano, mais do que o dobro da taxa equivalente argentina de 2,3% ao ano. Os governos Vargas e mesmo o fraco governo Dutra obtiveram resultados econômicos superiores aos argentinos. As relações internacionais brasileiras, mesmo quando Getúlio Vargas entrava em choque com interesses de grandes potências, foram sempre competentes e capazes de realizar hábeis negociações. O Brasil participou da criação do FMI e do Banco Mundial, foi parte contratante na criação do GATT e participou ativamente das primeiras rodadas de negociação. A Argentina, ao contrário, só ingressou nas organizações de Bretton Woods em 1956, demorando também para se inserir no sistema multilateral de comércio.

As diferenças econômicas e políticas entre Brasil e Argentina não impediram que estes países tivessem uma participação importante em todas as experiências de integração sul-americanas. A primeira delas originou-se de um Grupo de Trabalho para o Mercado Regional Latino-Americano, criado pelo Comitê de Comércio da CEPAL em 1957. As atividades deste grupo culminaram, três anos mais tarde, na primeira tentativa formal de integração econômica entre os países latino-americanos no século XX, a ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comércio). Pela primeira vez representantes de países latino-americanos discutiam seriamente uma proposta de integração econômica. Os velhos sonhos de cooperação entre os povos da região pareciam transformar-se de uma fantasia irrealista em um projeto pragmático, fundado em interesses recíprocos.

Neste processo, os dois maiores países do Cone Sul, Argentina e Brasil, deixaram de lado os resquícios da velha rivalidade e colaboraram intensamente. Em janeiro de 1960 foi criada pelo Tratado de Montevidéu, assinado por Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Colômbia, Equador, México Paraguai, Peru, Uruguai e Venezuela, a ALALC (Associação Latino-Americana de Livre Comércio). Posteriormente, ratificaram o acordo Colômbia, Equador e Bolívia. Este tratado foi inspirado no acordo que criou, em 1953, a Comunidade Européia do Carvão e do Aço e pretendia que até 1973 seus países membros elaborassem uma lista de produtos que não estariam sujeitos a barreiras comerciais dentro da região.

Na década de 1960 a Guerra Fria acirrou-se na América Latina. A revolução cubana, a crise dos mísseis, a postura mais aguerrida dos movimentos de esquerda latino-americanos foram alguns dos fatos que contribuíram para uma posição mais dura dos EUA em apoio a grupos conservadores na região. Neste clima, a região foi sacudida por Golpes de Estado e as disputas ideológicas mobilizaram as energias nacionais. Experiências de políticas externas independentes foram interrompidas pela instabilidade política da região, como por exemplo a renúncia de Jânio Quadros e a deposição de Arturo Frondizi.

O menor grau de colaboração entre as duas maiores economias sul-americanas contribuiu para que as negociações na ALALC perdessem força a partir de 1965, estagnando-se por completo na década de 1970. Dentre os fatores que ocasionaram tal paralisia pode-se destacar a noção, comum entre os governos dos países membros na época, de que o mercado doméstico era um ativo estratégico que só deveria ser disponibilizado para outros países com muita cautela. Por essa ocasião, a despeito do processo de substituição de importações, a região continuava exportando essencialmente produtos primários ou pouco processados, cujas elasticidade-rendas eram notavelmente baixas. Na prática, os vizinhos latino-americanos viam-se mais como concorrentes do que como parceiros.

Nos últimos anos da década de 1960 e na década de 1970 verificou-se uma grande diferença nas taxas de crescimento do Brasil e dos outros países do Cone Sul. O Brasil desenvolveu um conjunto de políticas baseadas no estímulo à industrialização acelerada e em uma política de diversificação das exportações que manteve uma taxa elevada de crescimento econômico, mesmo depois da eclosão da crise do petróleo em 1973. A estratégia brasileira para enfrentar a crise mundial foi completar seu processo de substituição de importações, com ênfase na indústria de insumos básicos e bens de capital. Este foi um período em que as exportações brasileiras tiveram um desempenho notável: saltaram de 2,7 bilhões de dólares, em 1970, para 20,13 bilhões de dólares, em 1980, o que implica uma taxa de crescimento média anual de 22% (Prado, 1999, p.183).

Os outros países do Cone Sul não tiveram o mesmo desempenho. Durante estes anos, a Argentina apresentou um conjunto de políticas diferenciadas e contraditórias. Depois de um tumultuado período sob governo militar entre 1966-73, os peronistas voltaram ao poder. Entretanto, o retorno de Perón não teve o brilho de outrora. A tragédia peronista tomou a forma de uma grande farsa, onde não faltou a ascensão de sua nova mulher Maria Estela Martinez à presidência, depois de sua morte, e o poder da figura sinistra e folclórica de José Lopez Rega. Em março de 1976 assumiu o governo, nomeado por uma junta militar, o general Jorge Rafael Videla. Este manteve-se no cargo até 1981, quanto foi substituído pelo General Marcelo Viola, que logo depois passaria o governo ao general Leopoldo Fortunato Galtieri. A existência de governos militares na Argentina, mas também no Brasil, contribuiu para o malogro da ALALC, na medida em que estes tendiam a uma postura de desconfiança, e, no caso argentino, de enfrentamento regional⁵.

Durante a administração Videla a Argentina empreendeu uma política fortemente liberal, similar às que estavam sendo praticadas pelo Chile e Uruguai no mesmo período. Observe-se que estas políticas foram implementadas na Argentina antes de ganhar a legitimidade internacional que obteve na década de 1980, depois dos governos Reagan e Thatcher. O diagnóstico realizado foi de que os problemas econômicos da Argentina derivavam do abandono do modelo exportador e da economia aberta que caracterizaram este país até a grande depressão, em 1929. Nesse sentido, o governo empreendeu um conjunto de reformas em três etapas: a primeira (entre abril de 1976 e maio de 1978), de controle de salários e câmbio valorizado; a segunda (1978-81), aproveitando a disponibilidade de capital externo e da maior abertura financeira para reduzir a inflação com controle cambial; e uma terceira (1981-83), onde o crescente endividamento e a impossibilidade de sustentar a taxa de câmbio levaram a uma crise financeira com quebra de bancos e redução de reservas internacionais.

Os países da região, mas em especial o Brasil e a Argentina, viveram intensamente a crise da dívida da década de 1980. Entretanto, o endividamento brasileiro correspondeu a um aumento da capacidade produtiva que levou a completar o processo de industrialização, com a formação de uma indústria diversificada e integrada. O endividamento argentino foi em grande parte resultado da política do ministro Martinez de Hoz (1977-80), que tentou liberalizar as importações e manter o câmbio valorizado para controlar a inflação e aumentar a produtividade através da exposição das empresas domésticas à competição internacional. O fracasso desta política econômica viria antecipar em duas décadas o malogro de sua reedição no Brasil e Argentina, no fim da década de 1990. A dívida externa neste caso foi a contrapartida de um déficit em conta corrente. Este não foi resultado da importação de matérias-primas ou bens de capital, mas do aumento da importação de bens de consumo e serviços consumidos no exterior, o que contribuiu para a falência ou fechamento de empresas e indústrias domésticas.

Em 1980, com o reconhecimento do fracasso do projeto de integração latino-americano na ALALC, os países que pertenciam a essa associação tentaram retomar o processo, reformulando-o. Reconhecia-se que o caráter excessivamente ambicioso da ALALC tinha sido uma das causas de seu fracasso, e que era necessário criar um acordo mais flexível. Isto foi feito com a criação da ALADI (Associação Latino-Americana de Integração).

A ALADI foi criada pelo Tratado de Montevidéu, em 12 de agosto, e ratificada pelos mesmos países que integravam a ALALC. Estas duas associações distingem-se entre si principalmente no que diz respeito às suas pretensões. Ao invés de objetivar uma zona de livre comércio, como fez a ALALC, a ALADI propõe a criação de uma zona de preferência econômica. Sua intenção primordial é facilitar integrações bilaterais, as quais podem servir de base para a integração plurilateral no continente.

Os acordos firmados no âmbito da ALADI dividiam-se em dois grupos: os acordos de alcance parcial, de caráter bilateral entre países membros; e os acordos de alcance regional, nos quais todos os integrantes participam. Dentre o segundo grupo destacam-se os seguintes acordos: preferência tarifária regional, que propõe a redução tarifária entre os países integrantes tendo como referência as tarifas impostas aos produtos de países não-membros; lista de abertura de mercado, que visa condições mais favoráveis aos países membros de menor desenvolvimento econômico relativo; e cooperação e intercâmbio de bens nas áreas cultural, educacional e científica.

Do ponto de vista de integração comercial, o fracasso das iniciativas centradas na ALALC e ALADI pode ser expresso pelos seguintes dados: a proporção do que os países membros comercializavam entre si em relação ao que comercializavam com o resto do mundo aumentou, entre 1960 e 1990, de 10% para apenas 12%⁶. Apesar de a integração plurilateral latino-americana, objetivo final da ALADI, não ter se verificado, esta associação serviu, em meados da década de 1980, de espaço institucional para a aproximação comercial entre a Argentina e o Brasil. Firmava-se, assim, a base institucional para as negociações que viriam a culminar na criação do Mercosul no decênio seguinte.

2 - Origens do Mercosul

2.1 - Aproximação Comercial Brasil-Argentina

Ditaduras militares freqüentemente têm dificuldades para implementar políticas cooperativas com países próximos nas relações internacionais. As relações entre Brasil e Argentina foram marcadas, durante a década de 1970, por conjunturas diplomáticas tensas, nas quais os governos militares consideravam seus vizinhos adversários e não parceiros. Neste contexto, a construção da usina brasileiro-paraguaia de Itaipu, que alterou o volume hídrico do rio Paraná, tornou-se, do ponto de vista dos governantes argentinos, uma ameaça. O estabelecimento de cotas argentinas da energia gerada pela usina marcou o início de um processo de distensão nas relações bilaterais. A Guerra das Malvinas, por seu turno, teve relevância na reaproximação, embora tenha afetado negativamente as relações entre Argentina e Chile, o qual se alinhou à Inglaterra. Isolada, a Argentina viu-se obrigada a estreitar as relações com o Brasil, que passou a intermediar transações internacionais do vizinho ao longo do conflito.

Contudo, a aproximação entre os dois países verificada na década de 1980 iniciou-se apenas com a redemocratização. A mudança de regime impeliu a Argentina a repensar a orientação de sua política externa, principalmente no que toca a América Latina. A escolha do Brasil como parceiro estratégico tornou-se a base desta nova etapa. De um lado, a aproximação dava força e estabilidade às transições democráticas desenvolvidas paralelamente em ambas nações. Por outro, a crise da dívida tornava conveniente relações econômicas mais sólidas. Sobre este último ponto, deve-se notar que negociações conjuntas possibilitariam a obtenção de financiamentos externos em melhores condições. De maneira análoga, a intensificação do comércio bilateral viabilizaria a importação de parte dos insumos e componentes que ambas economias necessitavam com urgência.

Neste contexto, o presidente argentino Raúl Alfonsín e seu colega brasileiro José Sarney assinaram, em 30 de novembro de 1985, a Declaração de Iguaçu. Com ela foi criada uma comissão intergovernamental mista com o objetivo de acelerar a integração entre os dois países. Lançavam-se, assim, as bases para a assinatura dos vários acordos setoriais que seriam firmados dali ao fim da década de 1980.

O início da seqüência dos acordos deu-se no dia 29 de julho de 1986, com a assinatura da Ata para a Integração Argentino-Brasileira, que estabeleceu o Programa de Integração e Cooperação Econômica (PICE). Em sua primeira etapa foram assinados 12 protocolos relativos à expansão do comércio bilateral, nos setores relativos à energia, bens de capital, trigo, complementação de abastecimento alimentar, empresas binacionais, assuntos financeiros, fundos de investimento, biotecnologia, segurança nuclear e radiológica, cooperação aeronáutica e estudos econômicos. Este processo evoluiu com novos protocolos assinados em 1986 e 1988, levando a que em 29 de novembro de 1988 fosse assinado o Tratado de Integração, Cooperação Econômica e Desenvolvimento, que estabeleceu o prazo de dez anos para a remoção das tarifas ao comércio bilateral de bens e serviços.

A intensificação das relações entre Brasil e Argentina englobou progressivamente o Uruguai, país já economicamente integrado a seus vizinhos devido ao seu tamanho reduzido e ao seu posicionamento geográfico estratégico. As estreitas relações entre Argentina e Uruguai já havia levado ambos os países a firmar o Convênio Argentino-Uruguaio de Cooperação Econômica. A iniciativa brasileira deu-se em meados da década de 1980, com os acordos comerciais e o convênio de cooperação científica e tecnológica firmados por Sarney e Julio María Sanguinetti, presidente uruguaio, em 19 de julho de 1986. O encontro dos três presidentes ocorreu no dia 6 de abril do ano seguinte, com a assinatura da Decisão Tripartite nº 1, na qual se expressou a vontade de integração por parte destes países.

Contudo, tanto Alfonsín quanto Sarney estavam em final de mandato e enfrentavam intensas crises econômicas internas marcadas por processos de alta inflação que, em ambos os países, aproximava-se perigosamente de uma hiperinflação. Como conseqüência, o projeto de criação de um mercado comum restringiu-se, até a década seguinte, aos tratados firmados por ambos sobre o assunto e aos vários acordos setoriais que permitiram o aprofundamento das relações comerciais entre Argentina e Brasil. No entanto, as relações comerciais bilaterais responderam favoravelmente a esses acordos e de 1986 a 1990 o volume comercial entre os dois países cresceu 54%⁷.

2.2 - As Negociações do Tratado de Assunção

Carlos Saúl Menen e Fernando Collor de Melo, respectivamente Presidentes da Argentina e do Brasil, promoveram significativas liberalizações comerciais unilaterais no início da década de 1990. Esta nova política era vista como parte do processo de reformas estruturais que esses presidentes pretendiam realizar em seus países, sob a influência das recomendações liberais que vieram a ser conhecidas como Consenso de Washington. Esta nova etapa comercial contribuiu não apenas para a intensificar o comércio bilateral argentino-brasileiro mas também para a acelerar a criação da área de livre comércio no Cone Sul.

Neste sentido, Collor e Menen anteciparam para o final de 1994 a constituição de uma União Alfandegária. O acordo foi firmado no âmbito da Ata de Buenos Aires, assinada em de julho de 1990 e o calendário de diminuição de tarifas foi definido no dia 4 de dezembro do mesmo ano. Sua implementação começaria em menos de um mês e instituía a aplicação de uma preferência tarifária mútua de 40%. Do lado institucional, os dois presidentes subscrevem na ALADI, em 20 de dezembro de 1990, o Acordo de Complementação Econômica nº 14 (ACE 14), o qual viria a servir de base jurídica ao mercado comum.

Os novos governos do Cone Sul mudaram o ritmo e a natureza do processo de integração. Os prazos encurtaram, os objetivos davam grande ênfase para os aspectos econômicos. Por outro lado, foram firmados novos compromissos, como a coordenação macroeconômica conjunta, a harmonização judicial e a criação de salvaguardas comerciais. Ou seja, os governos argentino e brasileiro passaram a se ver não apenas como parceiros de comércio mas como o eixo do futuro Mercado Comum do Sul.

Tratava-se de uma experiência distinta da ALALC, na qual não havia um grupo restrito de membros dando suporte à associação como um todo. Modelo semelhante poderia ser encontrado na União Européia, cujo centro baseava-se no estreitamento comercial e diplomático entre Alemanha e França. Sem estes, o bloco europeu seria inviável, da mesma forma que os laços entre a Argentina e o Brasil eram fundamentais para o Mercosul.

Estabelecido tal eixo, a idéia do Mercosul começou a ganhar forma, principalmente no que se refere aos demais membros e associados. O contato com o Paraguai foi feito pela Argentina no ano seguinte à consolidação das relações com o Uruguai. Em 28 de novembro de 1989, Menen e Andrés Rodríguez, presidente paraguaio, assinam três acordos de complementação econômica e de fornecimento de energia. Nesta ocasião, foi divulgada uma declaração conjunta na qual expressava-se o desejo mútuo de aproximação. O estreitamento econômico entre Paraguai e Brasil era mais antigo: havia se estabelecido ainda na década de 1970, com a construção da Usina Hidrelétrica de Itaipu.

A adesão formal do Uruguai e Paraguai ao processo de integração regional ocorreu um ano depois, em 5 de setembro de 1990, quando ambos incorporaram-se ao grupo de trabalho que estudava a implementação, a partir de 1995, da união aduaneira. Doze dias depois, os quatro países apresentaram uma proposta conjunta à Iniciativa para as Américas, o projeto de união comercial no continente americano anunciado pelo presidente norte-americano George H. W. Bush. A contribuição do Cone Sul sugeria a inclusão do livre acesso ao conhecimento tecnológico norte-americano. Ficava patente, assim, que o grupo de países latino-americanos não se limitaria ao comércio regional, também apresentaria ao cenário internacional posições conjuntas de seu interesse.

A incorporação formal do Paraguai e Uruguai no futuro mercado comum foi promulgada no Tratado de Assunção, assinado em 26 de março de 1991. Nele se confirmou para o final de 1994 a constituição do mercado comum e se estabeleceu o nome do bloco como Mercado Comum do Sul (Mercosul). Dando prosseguimento às resoluções conformadas na Ata de Buenos Aires, estabeleceu-se um regime de origem geral, um sistema de solução de controvérsias e cláusulas de salvaguardas. Para tanto, foi desenhada a estrutura institucional do Mercosul.

2.3 - Mercosul: Instituições e Estrutura

O Mercosul caracteriza-se por um reduzido grau de institucionalidade e pela inexistência de órgãos decisórios supranacionais. Esta é uma das principais diferenças entre as concepções do Mercosul e da União Européia. Esta é organizada em órgão supranacionais, por conseqüência independentes dos governos do Bloco. No Mercosul, em contraste, todas as resoluções são desenvolvidas e ratificadas por representantes governamentais dos quatro países que o constituem, à exceção do Foro Consultivo Econômico e Social que tem apenas o poder de fazer recomendações ao Grupo Mercado Comum.

Se por um lado a ausência de instituições supranacionais garante ao bloco flexibilidade, por outro dificulta a resolução de eventuais conflitos entre seus membros. O Mercosul vive desde o início esta contradição: flexibilização das resoluções e crescente conflito entre os estados membros - principalmente entre Brasil e Argentina - no que diz respeito a acordos setoriais, política cambial e relacionamento econômico com países extrabloco.
A estrutura institucional do Mercosul é baseada em seis órgãos, a maior parte dos quais - Conselho do Mercado Comum, Grupo Mercado Comum, Comissões de Comércio do Mercosul e Comissão Parlamentar Conjunta - criada no âmbito do Tratado de Assunção. O Foro Consultivo Econômico e Social é proveniente do Protocolo de Ouro Preto, assinado em 17/12/1994, o qual será vislumbrado adiante, e a Secretaria Administrativa do Mercosul foi instituída em dezembro de 1996. Os referidos órgão são discriminados no Quadro 1, a seguir.

3.1 - O Apogeu: Redução de Barreiras Tarifárias

O período contido entre 1991 e 1996 pode ser considerado o apogeu do Mercosul. Nele ocorreram notáveis avanços nos acordos de integração e no intercâmbio comercial. A quantidade comercializada intrabloco triplicou de 1990 a 1997. Se considerarmos o comércio entre Brasil e Argentina, a elevação no mesmo período foi superior a cinco vezes.

A primeira etapa do programa de diminuição de tarifas, previsto no Tratado de Assunção, ocorreu em 30 de junho de 1991, quando aprovou-se a redução tarifária de 47% sobre os produtos dentro do bloco. O segundo percentual automático de eliminação de tarifas, de 54%, entrou em vigor em dezembro do mesmo ano.

O modelo do processo de integração, influenciado pela onda liberal da década de 1990, não previa mecanismos para compensar perdas ou financiar conversões em segmentos prejudicados com a integração. Este considerava que o mercado resolveria tudo. Por outro lado, o processo de redução das barreiras tarifárias não foi implementado sem reações contrárias de setores negativamente afetados dentro dos países membros, cuja pressão por vezes é suficiente para impelir seus governos a retrocederem no processo de integração comercial.

Os conflitos com o processo de liberalização comercial acompanharam, com maior ou menor intensidade, o Mercosul durante toda a sua existência. Mas, desde dezembro de 1991, com o regime automotriz argentino, eles ficaram mais intensos. Nele o governo argentino fixou cotas para a entrada de veículos e concedeu a redução da tarifa de importação de componentes desta indústria mediante o comprometimento, por parte das montadoras, de investir naquele país e exportar.

Mas a integração obteve também alguns sucessos. Novos acordos setoriais e políticas específicas foram assinados, o que contribuiu para a harmonização de normas e padrões técnicas dos países membros. Pode-se citar, neste contexto, a Declaração de Canela, de 20 de fevereiro de 1992, na qual os membros do bloco harmonizaram suas posições na ECO-92. Posteriormente, em junho, o Conselho do Mercado Comum estabeleceu o Plano Trienal para o Setor Educação no Contexto do Mercosul, a partir do qual foram definidas as áreas estratégicas para a cooperação e desenvolvimento de programas educacionais. Nesta mesma ocasião, os dois grandes do Mercosul ratificaram o Tratado para o Estabelecimento de um Estatuto das Empresas Binacionais Brasil-Argentina.

O ano de 1993 foi também intenso em acordos. No início desse ano, durante a 1ª Reunião Especializada em Ciência e Tecnologia, criou-se o plano de ação para a integração científica e tecnológica. Em maio, Itamar Franco, sucessor de Collor no Palácio do Planalto, e Menen assinaram acordos e protocolos anexos ao tratado de integração bilateral referentes a transporte terrestre, empresas binacionais, energia e indústria automotriz.

A terceira, quarta e quinta rodadas de diminuição das barreiras tarifárias previstas no Tratado de Assunção foram cumpridas com sucesso entre junho de 1992 e dezembro de 1993. Durante este período, as tarifas do comércio dentro do Mercosul foram reduzidas 82%.

Em junho de 1993 iniciou-se, também, a discussão de temas de comércio intramercosul de grande relevância: a Tarifa Externa Comum, as políticas sobre práticas desleais de comércio e a redução da defasagem cambial entre os mercados integrantes do bloco. Neste ano foram aprovados o Regulamento contra Práticas Desleais de Comércio e os mecanismos de consultas para processos antidumping e foram empreendidas negociações sobre a Tarifa Externa Comum.

A partir destes acordos, criou-se a TEC - Tarifa Externa Comum -, cujo projeto foi aprovado em 5 de agosto de 1994, com início de sua implementação previsto para janeiro de 1995. O acordo divide-se em cláusulas específicas para diferentes setores. A grande dificuldade desta era compatibilizar interesses de países com estruturas industriais muito distintas. Nesse sentido, os países menores tiveram tratamento privilegiado, permitindo um período maior de transição até a implementação das novas tarifas. Por ocasião da assinatura do Protocolo de Ouro Preto, realizada em dezembro de 1994, foram concluídos os acordos para aplicação integral da TEC e, ainda, deu-se personalidade jurídica internacional e completou-se a estrutura institucional do Mercosul.

Mas se a implantação da TEC ampliava o potencial de comércio intra-regional, esta também implicava grande liberalização comercial unilateral do Brasil para países não-membros do bloco. O processo de redução de barreiras tarifárias completou-se em dezembro de 1994 com a eliminação, por parte da Argentina, da alíquota da taxa de estatística nas importações do Mercosul e de terceiros países. Com isso, cumpriu-se o cronograma de desagravação tarifária conformado no Tratado de Assunção, extinguindo-se a alíquota do imposto de importação de produtos comercializados entre os países membros.

Os dois anos que se seguiram à finalização do processo de diminuição de barreiras tarifárias no Mercosul marcaram também o fim de um período no bloco. O crescimento do comércio intra-regional baseou-se não apenas nas reduções tarifárias mas também em uma conjuntura econômica internacional favorável, com entradas de capital externo que compensavam eventuais desequilíbrios comerciais. Ademais, o Plano Real no Brasil provocou elevados déficits na balança comercial no triênio 1995-1997 que beneficiaram principalmente a Argentina.

A Crise Asiática de 1997, todavia, desencadeou uma diminuição dos fluxos de liquidez internacional, tornando cada vez mais insustentável a conjuntura econômica externa dos países da região, e em particular a brasileira. Naquele momento terminava a apogeu do Mercosul, iniciando um período de crises no qual se tornou patente a debilidade do bloco no que diz respeito à coordenação macroeconômica.

3.2 - Apogeu e Crise: a Questão da Coordenação Macroeconômica

O Mercosul nunca conseguiu um mínimo de coordenação macroeconômica na região. Ao contrário da União Européia, cuja construção sempre conciliou integração comercial e coordenação macroeconômica, o Mercosul preteriu a segunda pela primeira. Nunca houve na região uma tentativa séria de coordenação de taxas de câmbio, como foi feita na Europa, tendo como referência o marco alemão. É verdade que as moedas da região são mais frágeis do que as das economias da Europa Ocidental. O fato, contudo, é que diplomatas e economistas do bloco latino-americano nunca procuraram estabelecer as bases macroeconômicas para a integração monetária.

Diferentemente da experiência européia, aqui não se estabeleceram metas para índices macroeconômicos como dívida pública, inflação e taxa de câmbio. A idéia de coordenação da política monetária limitou-se à apresentação de pálidos projetos sobre moeda única desprovidos de meios para viabilizá-la.

A primeira destas iniciativas ocorreu em 17 de julho de 1987, quando Raul Alfonsín e José Sarney expressaram a intenção comum de criar uma moeda única, conforme dito anteriormente. Entretanto, o acelerado processo de integração comercial verificado na época abafou o projeto, o qual mostrava-se pouco factível em meio aos acentuados processos inflacionários então verificados em ambos países.

A questão de coordenação macroeconômica só voltou à pauta na 10ª reunião do Grupo Mercado Comum, realizada em junho de 1993. Nela foi abordada a necessidade de redução da defasagem cambial. Na época, o peso argentino já estava atrelado ao dólar, enquanto que o câmbio brasileiro ainda era indexado à inflação. Com isso a moeda argentina valia mais que a brasileira. A conseqüência foi um déficit comercial argentino acumulado de US$2,422 milhões no biênio 1992-1993⁸. O encontro também incluía políticas sobre práticas desleais de comércio e a Tarifa Externa Comum, assuntos que tiveram procedimento, ao contrário da discussão relacionada ao câmbio. Novamente, a coordenação macroeconômica foi eclipsada pela integração comercial.

O desequilíbrio comercial entre Brasil e Argentina foi revertido de maneira notável a partir de 1995, logo após a implementação do Plano Real. Neste período, uma grande entrada de capital externo sobrevalorizou o câmbio brasileiro. Com isso, as exportações brasileiras para a Argentina diminuíram em 1995, voltando a elevar-se no ano seguinte, enquanto que a taxa de crescimento das exportações argentinas para seu vizinho do norte cresceu ligeiramente. A partir de 1996, o aumento das exportações de ambos os lados foi praticamente o mesmo, mas a Argentina passou a exportar mais que o Brasil. O resultado foi um déficit brasileiro no intercâmbio bilateral de US$ 17,337 milhões durante o triênio 1995-1997.

Assim, no que tange ao comércio Brasil-Argentina, pode-se dividir o apogeu do Mercosul entre antes e depois do Plano Real. Dito de outra forma, a política monetária brasileira demonstrou-se de fundamental importância para a dinâmica do comércio entre as duas maiores economias do bloco, o qual se constitui no alicerce do Mercosul como um todo. A mudança de 1994 pode ser vislumbrada no Gráfico 1.

O desequilíbrio comercial brasileiro não se restringia à Argentina. Em 1995, o país acumulou um déficit comercial de US$3,466 milhões, dos quais US$1,306 milhões devia-se ao seu maior parceiro do Mercosul. Frente a isto, a equipe econômica brasileira mudou a política cambial. Assim, a partir de 1995 institui-se bandas cambiais móveis que abriam espaço para pequenas desvalorizações mensais.

Os efeitos das minidesvalorizações brasileiras para o déficit comercial com a Argentina foram modestos: este diminuiu de US$1,306 milhões em 1995 para US$1,288 milhões em 1996, US$928 milhões em 1997 e US$734 milhões em 1998. Seu efeito em relação à balança comercial como um todo, contudo, foi inócuo, uma vez que esta acumulou déficits de US$3,466 milhões em 1995, US$5,554 milhões em 1996, US$8,357 milhões em 1997 e US$6,607 milhões em 1998.

O Brasil não procurou negociar com seus vizinhos para responder ao seu desequilíbrio externo. Em momento algum uma solução conjunta, que fosse a base para algum tipo de coordenação macroeconômica, foi seriamente posta em pauta. No entanto, a postura brasileira não pode ser desvinculada das características do processo de estabilização argentino e da conjuntura internacional. O regime cambial instituído por Menen a partir de um plano econômico do Ministro Cavallo era rígido e, portanto, pouco suscetível a adaptações. Por outro lado, a grande liquidez externa financiava com facilidade o déficit comercial brasileiro. Quanto ao primeiro ponto, deve-se observar que a hipótese de a Argentina abandonar a paridade peso-dólar para ingressar em um processo de unificação monetária parecia fora de questão, uma vez que naquele país "(...) há uma concordância bastante ampla em considerar o tipo de câmbio fixo com o dólar um elemento básico do funcionamento da economia" (Heymann, 2000, p.404). Isto é, ou se instalava uma moeda comum ligada ao dólar ou nada se fazia no tocante à coordenação cambial. Claramente optou-se pela segunda alternativa.

Em retrospectiva, pode-se constatar que o Brasil não considerava a opção da moeda única ligada ao dólar, estivesse ou não sua conta de capital superavitária o suficiente para manter as reservas constantes. Isto tornou-se patente com a crise asiática de 1997, a partir da qual os fluxos de liquidez externa diminuíram. Como conseqüência, o governo brasileiro adotou uma postura ativa no sentido de diminuir seu déficit comercial, a mais polêmica delas foi a medida provisória que restringia o financiamento das importações de qualquer origem.

Esta medida, que não excluía os países do Mercosul, foi duramente criticada pelas autoridades econômicas e diplomáticas dos demais países membros, o que forçou sua alteração três dias após a publicação. De acordo com a nova versão, as importações inferiores a US$40 mil provenientes dos parceiros do bloco estariam livres da restrição. No final de abril de 1997 selou-se o final da crise com a assinatura entre Brasil e Argentina de acordos referentes a setores sensíveis dos dois lados. As concessões brasileiras concentravam-se nos setores automobilístico e de lubrificantes e as argentinas, em café, pneus e produtos têxteis.

A solução brasileira de 1997 demonstra uma constante do Mercosul. Ao invés de resolver crises comuns a partir de soluções conjuntas calcadas em coordenação macroeconômica, os principais países do bloco tendiam a agir unilateralmente, o que enfraquecia a coesão dos membros do Mercosul.

Entretanto, os efeitos negativos da crise asiática não se restringiam ao comércio intrabloco, uma vez que afetaram a economia do Mercosul como um todo. A queda nos fluxos de liquidez externa obrigou os países membros a entrarem em um período de recessão a partir de políticas macroeconômicas centradas em juros altos, para atrair capitais externos. O aumento dos juros reduziu o crescimento econômico, levando a que as taxas de crescimento do consumo privado da região diminuíssem sensivelmente a partir de 1997⁹.

Os efeitos combinados da queda no consumo privado e da imposição de restrições às importações brasileiras fez com que o comércio entre Brasil e Argentina se estagnasse em 1997 e 1998, conforme demonstrado no Gráfico 1. Finalizava-se, assim, o apogeu do Mercosul e iniciava-se sua fase de crise.

No final de 1998, após a crise russa, o Brasil entrou em um período de acentuado desequilíbrio externo. As entradas de capital externo, que vinham escasseando desde 1997, praticamente cessaram. As reservas internacionais brasileiras diminuíram a níveis considerados críticos e, em janeiro de 1999, o real foi desvalorizado.

Iniciava-se, deste modo, o pior ano do Mercosul. Do ponto de vista do comércio, o intercâmbio Brasil-Argentina recuou significativamente. Os produtos argentinos tornaram-se excessivamente caros no Brasil e o consumo privado brasileiro encontrava-se deprimido pela recessão de 1999. Por outro lado, as exportações brasileiras diminuíram em função da forte instabilidade econômica pela qual atravessava aquele país. No que se refere à orientação de política externa, a confiança dos dois maiores membros do Mercosul no bloco parecia esvair-se, o que explica a rápida fuga para fora praticada por ambos.

3.3 - O Mercosul e o Mundo

Argentina e o Brasil atribuíam graus de importância distintos ao Mercosul. Enquanto aquele país considerava a integração do Cone Sul como uma opção fundamentalmente comercial, para o segundo tratava-se principalmente de uma escolha estratégica, através da qual sua posição de liderança regional poderá ser construída.

Esta diferença mostrou-se evidente desde a formação do Mercosul, no início da década de 1990. Naqueles anos, a Argentina buscou um alinhamento político e econômico em relação aos EUA, adotando uma nova orientação externa. Dentre os seus reflexos mais evidentes estão o esfriamento das relações entre Argentina e Cuba, a retirada argentina do Movimento de Países Não Alinhados e o envio de tropas à Guerra do Golfo. Como resultado, o país foi reconhecido como parceiro preferencial por parte dos EUA, o que, na visão do governo argentino, permitia um aumento do grau de confiança daquele país frente à comunidade financeira internacional, fator de grande importância para o plano de estabilização.

Do lado brasileiro, em contraste, observou-se uma postura de aproximação à América Latina como um todo a partir do Mercosul. Como exemplo pode-se citar o esforço de Itamar Franco para a criação de uma nunca concretizada Área de Livre Comércio Latino-Americano (ALCLA), em 1993, durante a Reunião do Grupo do Rio. Sua consecução se daria pelo formato "4+1"¹⁰, no qual os países do Mercosul realizariam negociações com diferentes países da ALADI.

A inclinação argentina para aproximar-se dos EUA e a brasileira de unir a América Latina sob sua liderança constituiu-se num ponto fraco das relações entre os dois países, com conseqüências diretas para o Mercosul. Por um lado, as aspirações por parte do Brasil de tornar-se uma potência regional geravam desconforto na Argentina. Por outro, o estreitamento entre Buenos Aires e Washington entra em choque com a intenção brasileira de formar um bloco latino-americano, a partir do qual buscar-se-ia uma inserção internacional independente. As ocasiões em que tal discrepância mostrou-se mais evidente coincidem com os períodos nos quais a integração do Cone Sul encontrava-se em crise. Por outro lado, durante momentos favoráveis ao Mercosul as diferentes orientações externas de Brasil e Argentina tornavam-se menos perceptíveis.

A súbita guinada de Menen na direção de Washington e, em particular, a aproximação entre Argentina e EUA em 1993, depois da formação do NAFTA, foi um fator de perturbação para a integração do Cone Sul. Nesta época, o comércio bilateral entre Argentina e Brasil era favorável ao segundo, que ainda encontrava-se em uma conjuntura de alta inflação. Por conseqüência, a maioria dos economistas argentinos preferia uma eventual integração da Argentina ao NAFTA do que a continuidade da idéia do Mercosul.

Paralelamente, a Argentina passou a figurar, junto com o Chile, na lista de candidatos para a área de livre comércio norte-americana. A dicotomia externa entre os maiores países da América do Sul tornava-se, deste modo, evidente. O Brasil via o fato de seu vizinho figurar na lista do NAFTA como uma provocação com prejuízos para a integração regional, enquanto a iniciativa de Itamar Franco em torno da ALCLA não agradava a Argentina.

A crise externa do Mercosul em 1993 foi abrandada pelo Plano Real. A estabilização brasileira melhorou as expectativas em relação ao bloco. Somava-se a isto o fato que, após 1995, o comércio entre os dois maiores membros do bloco passou a ser superavitário para a Argentina.

Neste contexto foi aprovado, em dezembro de 1994, o projeto da Área do Livre Comércio das América (ALCA), cujo objetivo era unir todo continente americano em um mercado comum. A ALCA consistia em um desafio ao Mercosul, uma vez que sua implementação poderia esvaziá-lo, tornando-o sem sentido.

Em setembro de 1995, por ocasião da Conferência Hemisférica realizada na cidade norte-americana de Denver, os países do Mercosul defenderam em conjunto a formação de uma área de livre comércio nas Américas apenas em 2005, a partir da convergência gradual entre os diferentes blocos econômicos do continente. A proposta, vitoriosa na conferência, demonstrou a união do Cone Sul em torno de um posicionamento relativo à ALCA - desenvolver negociações sobre o bloco americano preservando o Mercosul, numa tentativa de contrabalançar a hegemonia norte-americana com a integração latino-americana. Não por coincidência, aquele foi o ano em que as expectativas negativas em relação ao Mercosul foram revertidas. A dinâmica entre as diferentes orientações políticas de Buenos Aires e Brasília por um lado e a situação do Mercosul de outro fez-se, portanto, presente.

O progresso da ALCA foi dificultado pelo Congresso norte-americano, uma vez que as negociações entre os países latino-americanos e o EUA dependiam da aprovação, por parte dos senadores daquele país, do Fast Track. Com ele, o presidente norte-americano, Bill Clinton, poderia assinar os acordos relativos à área de livre comércio das Américas sem que o Congresso pudesse emendá-la, mas apenas rejeitá-la. Isto é, o Fast Track aumentava a flexibilidade e o poder de barganha do Executivo norte-americano. Com a não aprovação deste instrumento, o livre comércio no hemisfério tornou-se uma possibilidade longínqua.

Paralelamente às negociações em torno da ALCA, o Mercosul aproximou-se da União Européia. O processo iniciou-se em junho de 1994 com a aprovação, por parte dos ministros das Relações Exteriores dos países europeus, de medidas para a consecução de um acordo de cooperação comercial com o Mercosul. Em novembro daquele ano, o Conselho de Ministros da Comunidade Européia anunciou o início formal das negociações. A aproximação se daria por etapas. A primeira seria reservada a temas de cooperação; na segunda ocorreria o início de um diálogo político e na terceira se daria a negociação de uma área de livre comércio. Esta última foi prevista para depois de 2001.

Observe-se que a iniciativa partiu da Europa. Tratava-se de um modo de conservar sua influência no Cone Sul, a qual se encontrava ameaçada pela aproximação deste com a América do Norte no âmbito da ALCA. A isto se somava o aumento do investimento direto realizado por empresas européias na região, o qual foi estimulado pelos processos de privatização argentino e brasileiro. Ou seja, a cooperação comercial entre Mercosul e União Européia seguia os passos dos investimentos diretos europeus e reagia à formação da ALCA.

Do lado latino-americano, a integração com a União Européia servia como uma maneira de contrabalançar a hegemonia norte-americana no continente, a qual fazia-se mais presente com os acordos assinados sob o âmbito da ALCA. De forma análoga à ALCA, as negociações entre União Européia e o Mercosul foram esfriadas a partir de 1996. Em linhas gerais, isto ocorreu por dois motivos. O primeiro relaciona-se às barreiras comerciais que protegem os mercados agrícolas europeus. Nos acordos firmados entre as duas regiões, a Europa não incluiu estes setores no cronograma de liberalização comercial. Tal fato era especialmente negativo para os latino-americanos, uma vez que a maior parte de suas exportações para os países membros da União Européia é composta por produtos agrícolas. Tratava-se, assim, de um empecilho à complementaridade econômica entre ambos. Desta maneira, os representantes do Mercosul assinalaram que a inclusão dos agrícolas nas negociações de livre comércio era fundamental para o prosseguimento das negociações, as quais perderam dinamismo a partir de então. O segundo motivo refere-se ao congelamento da ALCA, o que contribuiu para relaxar o ímpeto europeu de aproximar-se do Mercosul. Em uma palavra: a disputa pela região não era mais tão intensa.

Em meio à América do Norte e à Europa, o Mercosul aproximava-se dos demais países da América do Sul, principalmente o Chile e a Bolívia. Ambos os estreitamentos foram implementados através do mecanismo "4+1". A primeira negociação no modelo "4+1" incluiu o Chile, cinco anos após o convite expresso a este país para observar o processo de formação do Mercado Comum do Sul, em 1/8/1990. As negociações culminaram, em junho de 1996, no Acordo de Complementação Econômica entre Chile e Mercosul, o qual estabelecia o mês de outubro daquele ano para o início de um processo de redução tarifária linear que englobava 80% dos itens comercializados por ambas as partes. Os demais produtos seriam incluídos no livre comércio em 2006.

A presença chilena no Mercosul era vista com grande apreço por parte dos demais vizinhos do Cone Sul. A economia daquele país encontrava-se há anos em meio a um dinâmico crescimento coerente com uma sólida estabilidade de preços. Além disso, uma eventual incorporação do Chile no mercado comum representaria o acesso de seus membros ao Oceano Pacífico, e conseqüentemente aos mercados asiáticos.

Contudo, o aprofundamento das relações comerciais entre EUA e Chile inviabilizou o desenvolvimento do processo de integração entre este último e seus vizinhos do Cone Sul. A ruptura ocorreu quando Santiago firmou acordos especiais com o NAFTA, esvaziando as negociações do Chile com o Mercosul.

Em relação à Bolívia, a aproximação de sua economia à do Mercosul ocorreu em dezembro de 1996, na esteira das negociações com o Chile. Segundo o acordo firmado naquele dia, cerca de 90% dos produtos intercambiados entre as partes passariam a circular com tarifa zero em um prazo de dez anos.

Embora a Bolívia não tenha a mesma importância econômica do Chile para o Mercosul, sua aproximação era vista com simpatia pelo bloco, principalmente pelo Brasil. Por um lado, consistiria no avanço da estratégia de unir a América Latina sob sua liderança. Por outro, a Bolívia é rica em recursos energéticos, principalmente no que se refere ao gás natural, produto relativamente escasso no Brasil. A integração entre os dois países no que diz respeito à energia foi desenvolvida à parte do Mercosul, em torno do Gasoduto Brasil-Bolívia, propriedade da empresa petrolífera brasileira Petrobrás. Sua construção completou-se em meados dos anos 1990.

Após os anos de apogeu, o período de crise do Mercosul, iniciado em 1997, teve como conseqüência o aprofundamento das diferentes orientações externas de Brasil e Argentina. Pode-se citar como parte deste processo a frustrada tentativa argentina de ingressar na OTAN, a qual fez com que os EUA considerassem este país, ao lado de Israel, como um aliado militar especial. De maneira similar, pode-se referir a oposição de Buenos Aires à candidatura brasileira a uma Cadeira do Conselho de Segurança da ONU.

A dicotomia externa entre os dois maiores membros do Mercosul acentuou-se junto com o aprofundamento da crise interna do Mercosul, desencadeada pela desvalorização do real em 1999. Como se referiu acima, a resposta de ambos à diminuição comercial e à perda de confiança do bloco por parte de seus constituintes foi uma fuga para fora.

A Argentina, por uma lado, assinou com os EUA, em fevereiro de 1999, o Tratado de Associação, no qual levantava a possibilidade de dolarizar a economia. Esta decisão afastou a idéia de criação de moeda única do Mercosul e significou a radicalização da opção argentina de alinhar-se aos EUA.

O Brasil, por sua vez, procurou seguir com a união da América Latina sob sua liderança. Neste contexto destaca-se a assinatura de acordos comerciais com a Comunidade Andina e México, através do mecanismo "4+1", em abril de 1999. Pode-se citar, também, o Protocolo de Comércio e Investimento com o Mercado Comum Centro-Americano. Aumentando os seus sócios no âmbito do Mercosul, o Brasil reduziria a importância relativa da Argentina dentro do bloco. Nunca, em seus dez anos de existência, o Mercosul presenciou tão claramente a relação entre crise interna e dicotomia em suas relações externas quanto nos anos que se seguiram a 1999.

4 - Integração Econômica e Política Social no Mercosul

4.1 - Os Países do Mercosul: Uma Comparação

Os países membros do Mercosul guardam profundas diferenças entre si no que toca suas características sociais e a magnitude de suas economias e populações. A Tabela 1 demostra tais discrepâncias.

Do ponto de vista de desempenhos sociais, contudo, os países membros do Mercosul podem ser hierarquizados de maneira distinta. Analogamente à renda per capita, Argentina e Uruguai encontram-se em um patamar superior ao Paraguai e Brasil. Por outro lado, o Brasil apresenta o pior desempenho nos indicadores sociais selecionados.

Do ponto de vista de saúde pública, os dados demostram que, de 1980 a 2000, houve recuperação da posição brasileira em relação aos demais membros do Mercosul. Contudo, este país continuou apresentando os piores índices. A convergência mais expressiva foi a relativa à esperança de vida, como demonstra a Tabela 2.

5 - Conclusão: O Futuro do Mercosul

No início de um novo século ainda não está claro se o Mercosul levará à integração dos povos da região. Este tem uma dimensão comercial, embora sejam suas dimensões política e social que mobilizam a esperança no seu futuro. Uma integração econômica que considere apenas os interesses empresariais, e portanto surda às aspirações populares, dificilmente será bem-sucedida, dadas as resistências que provocará em cada estado nacional. Por outro lado, as contradições nas estratégias de desenvolvimento nos países da região dificultam qualquer previsão quanto aos rumos desse processo.

Os dados sociais da região mostram que a Argentina e o Uruguai têm melhores indicadores que o Paraguai e o Brasil. Por outro lado, a radicalização do projeto liberal argentino tem levado à deterioração das condições sociais. Embora no Brasil o liberalismo ideológico não tenha ido tão longe como na Argentina, a situação econômica e social é ainda muito difícil no primeiro. Por outro lado, o Uruguai, que tem os melhores indicadores sociais da região, sofre com as dificuldades econômicas de seus parceiros do bloco por ser uma economia de pequeno porte, fortemente integrada no Cone Sul. Ademais, o Paraguai, o mais pobre da região, seria o mais beneficiado se fosse possível desenvolver um consenso mínimo para um plano coordenado de desenvolvimento regional.

Em um quadro tão incerto, o papel da mulher nesse processo e os problemas de integração social associados à discriminação de setores da sociedade, seja por razões de gênero, etnia ou condição social, não têm sido discutidos com a ênfase que o tema merece. A discussão do processo de integração econômica no Cone Sul é também o espaço para a discussão da sociedade que queremos criar na região. Integração regional reduzida a questões econômicas será o fracasso no sonho de transformar esta complexa relação entre nações irmãs neste pedaço da América na semente de uma nova sociedade.


Notas

1 - Professor do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (IE-UFRJ).
2 - Mestrando em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro.
3 - Dados de Dias-Alejandro, 1985, p.98-101.
4 - Ver dados de Prado, 1989, p.1583-84.
5 - O governo militar argentino manteve uma relação tumultuada com o Chile, inclusive com ameaças de conflito militar, e de desconfiança com o Brasil, particularmente com a construção da Usina Hidrelétrica de Itaipu.
6 - Campbell, Rozemberg e Svarzman, 2000, p. 47.
7 - FMI, 1993, p. 83.
8 - FMI, 1999, p. 86.
9 - Na Argentina, a taxa de crescimento do consumo privado em 1998 e 1999 foi de 1,7% e -4,6%, frente a 5,6% e 7,7% em 1996 e 1995, respectivamente. No Brasil, a redução foi mais suave: 2,0% em 1996, 2,8% em 1997, -2,1% em 1998 e 0,2% em 1999 (Cepal, 2000, p. 67).
10 - Significa que o poder de negociação é dos quatro países do MERCOSUL, mais os Estados Unidos, uma vez que o MERCOSUL não funciona como personalidade jurídica autônoma.


BIBLIOGRAFIA

ALEJANDRO, Carlos Diaz. Argentina, Australia e Brazil before 1929. In: PLATT, D.C.M.; DI TELLA, Guido. Argentina, Austrália e Canada. Oxford: The MacMillan Press, 1985.

ANUARIO estadístico. Santiago de Chile: CEPAL, 2000.

ANUARIO estatístico do Brasil. Rio de Janeiro: IBGE, 2000.

CAMPBELL, Jorge; ROZEMBERG, Ricardo; SVARZMAN, Gustavo. Quinze anos de integração: muito barulho por muita coisa. In: MERCOSUL: entre a realidade e a utopia. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2000.

CASIBURI, Gabriel. Argentina, políticas comerciales e industriales desde la década de 1960. In: NUEVAS políticas comerciales en América Latina y Asia. Santiago de Chile: CEPAL, 1999.

CASTRO, Antonio Barros de; SOUZA, Francisco Eduardo Pires de. Dilemas da política de câmbio do plano real.

DI FILIPPO, Armando; FRANCO, Rolando. Aspectos sociales de la integración regional. Santiago de Chile, 1999. (Livros de la CEPAL, 48).

DIRECTION of trade statistics yearbook. Washington: IMF, 1993 e1999.

DROMI, Laura San Martinho. Argentina contemporânea de Perón a Meném. Buenos Aires: Ediciones Ciudad Argentina, 1996.

FERRER, Aldo. La economia Argentina, las etapas de su desarrollo y problemas actuales. México: Fondo de Cultura Econômica, 1981.

FRAGA, Rosendo. Uma visão política do mercosul. In: MERCOSUL: entre a realidade e a utopia. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2000.

FURTADO, Celso. A economia latino-americana: formação histórica e problemas contemporâneos. 2.ed. São Paulo: Ed. Nacional, 1978.

GONÇALVES, Reinaldo. Ô abre-alas, a nova inserção do Brasil na economia mundial. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 1994.

GRIEN, Raúl. La integración econôm